El crimen ya no es un problema que una nación puede considerar aisladamente. Si queremos comprenderlo y combatirlo, debemos considerarlo en su contexto mundial.
El crimen organizado, con excepción de algún episodio de contrabando a través de las fronteras, era un asunto mayormente local o, en el peor de los casos, nacional. Pero en el último cuarto del siglo XX, las empresas del crimen organizado pudieron explotar la misma liberalización económica y las mismas fronteras abiertas que dieron lugar a la expansión de las corporaciones multinacionales. Las oportunidades de la mundialización son aprovechadas por los grupos del crimen organizado que intervienen en actividades ilegales o trafican con mercancías ilícitas. Se trata hoy de un fenómeno verdaderamente transnacional y es tema de preocupación internacional. El peligro que corre la estabilidad regional, e incluso la mundial, es muy real.
Los grupos del crimen organizado transnacional son, de muchas maneras, los que sacan más provecho de la mundialización. Las empresas legítimas se ven todavía constreñidas por las leyes y regulaciones del propio país y de los países donde operan. Las organizaciones y redes del crimen transnacional consiguen, con ayuda de la corrupción, la extorsión y la intimidación, usar para su pleno beneficio los mercados abiertos y las sociedades abiertas.
La falta de una aplicación efectiva de la ley, y la falta de prácticas de extradición rápidas y efectivas facilitan su trabajo. Eludir el control de la aplicación de la ley nacional es un principio operativo fundamental del crimen transnacional. Las jurisdicciones extranjeras se convierten en espacios a cubierto de riesgos y las fronteras se usan como cercas tras las cuales esconderse.
La detección y neutralización de los grupos del crimen organizado internacional se hacen aun más difíciles debido a que estos grupos tienden a usar firmas de importación y exportación, industrias de servicios y aun instituciones financieras multinacionales, todas ellas legítimas, como tapadera de sus actividades. En ocasiones la organización criminal sólo se anida en una empresa más amplia; en otras, la controla realmente. La línea que separa las actividades del delito financiero, por un lado, y el crimen organizado transnacional, por el otro, es a menudo borrosa.
Hay tres tipos básicos de corporaciones relacionadas con el crimen:
Estructuras empresariales ilegales, como los cárteles de las drogas;
Firmas legales que se involucran en el delito financiero, como los bancos que, de hecho, se especializan en facilitar el lavado de dinero y la evasión impositiva;
Empresas lícitas creadas, total o parcialmente, con dinero obtenido del crimen organizado.
El cuadro se vuelve aún más complejo si se considera la intervención de elementos del aparato estatal, los partidos políticos, las fuerzas armadas o los servicios de inteligencia. La declinación de los estados totalitarios ha llevado a hacer negocios — algunos legítimos, otros no — a muchos antiguos miembros de las agencias de seguridad del estado.
Para el crimen organizado, esta corriente de profesionales de los servicios de inteligencia, policías y conocimiento práctico militar ha significado un avance enorme en el refinamiento. Los grupos del crimen pueden, en ciertos casos, superar a la policía porque tienen mejores técnicas, mejor equipo y más recursos.
Esta participación de funcionarios del estado, presentes o anteriores, en el crimen organizado no se limita a los que fueron estados comunistas. Donde quiera que hay una falta de transparencia y rendición de cuentas, está presente la oportunidad del crimen por motivos de lucro. A menudo sólo se vuelven visibles cuando estalla un escándalo o cuando un cambio político lleva al poder a un nuevo grupo, ansioso de exponer las fechorías del régimen anterior. Dos ejemplos recientes de esto son los acontecimientos en Perú y Yugoslavia.
Las organizaciones criminales organizadas no sólo mantienen vínculos con algunas empresas legítimas y con algunos sectores del gobierno. Algunas veces prosperan también con el terrorismo y la guerra civil. En unos 30 países, los grupos que participan en la rebelión armada contra el gobierno financian sus campañas guerrilleras o terroristas, total o parcialmente, con ingresos generados por los impuestos que le cobran a la producción de drogas o por su participación directa en el tráfico.
No es una coincidencia que las perturbaciones de la década de los 90 en Europa Sudoriental estuvieron relacionadas con la ruta de los Balcanes, por la que cada año pasan a Europa toneladas de heroína. Y no es una coincidencia que Afganistán, Colombia y Birmania sean los tres productores de drogas más importantes del mundo y, al mismo tiempo, el escenario de algunas de las guerras civiles más prolongadas de los últimos 50 años.
El combustible que mantiene encendidas las guerras civiles sufre cambios. Algunas veces son las drogas ilícitas; algunas veces son los diamantes, como es el caso de Africa; a veces son otros productos legales, como el petróleo. El crimen organizado está ansioso de sacar provecho de cada aspecto de estas guerras, hasta de la tragedia humana de los refugiados. Para abandonar las zonas de combate, los refugiados dependen a menudo de traficantes criminales para que los lleven a un lugar seguro.
Otros utilizan las redes del tráfico criminal para dejar su país, por razones económicas o de otra clase, con la esperanza de rehacer su vida en países lejanos. Ya sean causados por la guerra o la pobreza, los desplazamientos tienden a empujar hacia otros países a los mejores y más brillantes. Allí buscan un nuevo hogar, a menudo en comunidades establecidas por diásporas étnicas.
Examinemos algunas de las cifras asombrosas que se han recopilado a medida que estas actividades criminales se han ido expandiendo en los últimos años. Cada año los grupos criminales hacen víctimas del tráfico de personas a través de las fronteras a tanto como un millón de mujeres y niños, lo que se agrega a los millones que ya viven sometidos a estas formas modernas de la esclavitud; 27 millones según el estimado de un experto, y hasta 200 millones según el estimado de otro.
El envío al extranjero de bienes robados ha alcanzado niveles sin precedentes. El presidente de Nigeria me confió que la cantidad de bienes robados en su país y depositados en el extranjero está próxima a los 50.000 millones de dólares. Los casos de lavado de dinero suman también miles de millones de dólares, más que el producto interno bruto de muchos países.
Al mismo tiempo, el crimen organizado provee también ciertos productos y lleva a cabo ciertos servicios para los cuales hay demanda; productos y servicios que un estado o sociedad dados no quiere proveer por razones de política, salud pública, religión, preocupaciones étnicas o normas culturales. Una vez más, el motivo es hacer provecho.
La legalidad o ilegalidad de un acto lo determina la ley y lo ponen en práctica las instituciones del estado. Pero las pautas y normas no son las mismas en todas las sociedaes, y el nivel de su aplicación efectiva varía ampliamente.
Cuando un elemento transnacional entra en el crimen, el encausamiento exitoso se vuelve más difícil. Cuando el acto delictuoso tiene lugar en jurisdicciones diferentes, a los criminales transnacionales sólo se los puede encausar con éxito si todas las partes del rompecabezas investigativo están en su sitio y se hallan intercomunicadas entre sí. Esto requiere cooperación internacional judicial y policial. Pero hay muchos obstáculos que se oponen a esa cooperación: diferentes sistemas legales, inercia burocrática, la corrupción que permea algunos servicios de ejecución de la ley y sistemas judiciales, la simple falta de recursos y destrezas y hasta la incompatibilidad idiomática.
Respuestas al crimen transnacional
Esto me lleva a la otra cara de la moneda, la respuesta al crimen transnacional.
En diciembre de 2000, durante tres días, jefes de gobierno, jefes de estado y ministros de todo el mundo se reunieron en Palermo, Sicilia, en la Conferencia Signataria de la Convención de las Naciones Unidas contra el Crimen Organizado Transnacional. Al cabo de los tres días, habían firmado la convención 124 países.
Ninguna convención de las Naciones Unidas ha tenido jamás tantos signatarios inmediatamente después de quedar abierta a la firma, y menos de un mes después que la aprobara formalmente la Asamblea General.
Las pruebas de esto comenzaron a surgir incluso antes de la reunión de Palermo. El proceso de redactar la convención, que insumió un periodo relativamente breve de menos de dos años, se desenvolvió con un espíritu sumamente positivo. Se logró consenso sin comprometer la calidad del nuevo instrumento y sin hacerlo por ello menos funcional.
Los redactores pudieron examinar las mejores prácticas de todo el mundo e incorporarlas a un instrumento que contenía lo más moderno en la lucha contra el crimen transnacional.
Un avance importante es el acuerdo para declarar delito la simple participación en un grupo del crimen organizado, no importa si el individuo cometió o no personalmente un delito.
Al ratificar la convención los gobiernos se comprometieron también a declarar delito el lavado de dinero, la corrupción y la obstrucción de la justicia. El texto que habla del secreto bancario lo hace en términos directos: «Los estados no se abstendrán de actuar… por razones de secreto bancario». Esto puede ser uno de los elementos más efectivos de la Convención de Palermo, dado que el crimen organizado pierde mucho de su atractivo si las ganancias que de él se derivan no pueden conservarse de una manera segura.
La nueva convención ofrece una estructura para la confiscación y decomiso de las ganancias del crimen organizado y de la propiedad o el equipo usados en actos delictivos. Se incluyen en este respecto cláusulas especiales para la cooperación internacional, una herramienta muy importante cuando se trata de recuperar bienes robados mediante la corrupción y enviados al exterior.
El artículo más largo de la convención se dedica a la ayuda legal mutua, y se ocupa de una amplia gama de modos prácticos en los que los estados pueden cooperar entre sí. Además, artículos separados cubren las investigaciones conjuntas y el uso de técnicas de investigación especiales.
Las técnicas modernas que han demostrado ser útiles en arreglos de cooperación bilaterales, ahora se elevan al nivel de norma mundial. Por ejemplo, de acuerdo con el modo en que está redactada la convención, se permite la transmisión electrónica de solicitudes de un país a otro.
La intimidación de los testigos potenciales ha sido un obstáculo importante para el enjuiciamiento exitoso del crimen organizado. La Convención de Palermo requiere de los estados establecer procedimientos para la protección física de los testigos. Además de las prácticas más comunes en este sentido, se alienta a los estados a que usen técnicas modernas, tales como los enlaces de vídeo.
También son vulnerables a las represalias o la intimidación las víctimas que declaran contra los grupos del crimen organizado. Los países firmantes deben proveer ayuda y protección cuando sea necesario, al igual que indemnización y restitución si resulta apropiado.
La protección de las víctimas es un elemento central de los dos protocolos que se abrieron también a la firma en Palermo. El Protocolo para Prevenir, Suprimir y Castigar el Tráfico de Personas, Especialmente Mujeres y Niños, es de hecho un vigoroso instrumento humanitario que adelanta la causa de los derechos humanos. El Protocolo contra la Introducción Ilegal de Migrantes se ocupa también con algún detalle de los problemas especiales de las víctimas.
Los protocolos y la convención incorporan un nuevo elemento que refleja el modo de pensar de hoy en torno a cómo luchar contra el crimen organizado. Por primera vez, artículos específicos se ocupan de la prevención del crimen. Los vínculos entre el crimen y la pobreza se atienden especialmente, y se recalca la importancia de la opinión pública como instrumento de prevención.
La Convención de Palermo es una respuesta clara al crimen transnacional. La razón de este éxito es, en mi opinión, muy evidente. El nivel e intensidad del crimen internacional ha ido más allá de lo que los gobiernos y la población en general están preparados para aceptar. La convención es la piedra fundamental de una estrategia internacional en surgimiento para combatir el crimen organizado transnacional. Pero hay más por delante: están en preparación instrumentos legales internacionales adicionales.
Un tercer protocolo de la Convención de Palermo se aocupa del tráfico de armas de fuego. Este protocolo acaba de ser aprobado.
La Asamblea General decidió a fines del año pasado seguir adelante con la negociacion de una convención contra la corrupción. Si los gobiernos consiguen mantener el mismo enfoque y el mismo nivel elevado de consenso que caracterizaron la negociación de la Convención de Palermo y sus protocolos, podemos esperar que en el plazo de dos años haya una convención en condiciones de ser aprobada.
Podemos esperar más a medida que la comunidad internacional llega a un consenso sobre las respuestas a las formas más novedosas del crimen, como los delitos basados en la Internet. Ya se va llegando a varios acuerdos regionales o de enfoque más restringido acerca de todo, desde el uso de estimulantes en los deportes hasta los bancos extraterritoriales.
Al establecer normas, estos acuerdos determinan el nivel que los países deben alcanzar individualmente. En tanto persista el consenso mundial en favor de la acción, este puede ser un enfoque efectivo.
Las normas forman también la base sobre la cual puede establecerse la cooperación internacional. Ya hemos instalado programas sobre lavado de dinero, corrupción y tráfico de personas, dirigidos primordialmente a ayudar a los diferentes países a alcanzar las nuevas normas mundiales.
El alcance del crimen transnacional y su rápido crecimiento es motivo de seria preocupación. Pero la respuesta que va tomando forma y cobrando impulso es motivo de optimismo. Este esfuerzo necesitará la dedicación de cada país, porque ningún éxito real puede alcanzarse si hay eslabones débiles en la cadena. Esta dedicación sólo persistirá si reflejaa un compromiso de parte del público de asegurar que no nos encaminamos hacia un mundo en que la democracia y la seguridad de las personas se vean socavadas por estas nuevas amenazas.
——————————————————————————–
El señor Arlacchi dirige la ONUCDPC, con sede en Ginebra, y es también uno de los subsecretarios de las Naciones Unidas.
