Hacia ciudades más seguras

Se estima que la violencia en las ciudades ha aumentado entre un tres y un cinco por ciento en los dos últimos decenios. Las formas de violencia y pautas delictivas urbanas varían de acuerdo a las distintas regiones, países o ciudades. (Véase el Cuadro I).
Cuadro I. Porcentaje de la población víctima de la delincuencia en zonas urbanas con más de 100.000 habitantes, a lo largo de un período de cinco años.
Delitos
relacionados
con
automotores Robo
confractura Otros
robos Delitos
contra la
persona Total
Europa occidental 34 16 27 15 60
América del Norte 43 24 25 20 65
América del Sur 25 20 33 31 68
Europa oriental 27 18 28 11 56
Asia 12 13 25 11 44
África 24 38 42 33 76
Fuente: Instituto Interregional de las Naciones Unidas para Investigaciones sobre la Delincuencia y la Justicia (UNICRI), 1995, Criminal Victimization of the Developing World, con datos de UNICRI y del Estudio Internacional sobre Víctimas del Delito (1988-1994) del Ministerio de Justicia de los Países Bajos, basado en un muestreo de 74.000 personas de 39 países.
En Europa occidental los delitos menores y las conductas antisociales han crecido rápidamente, mientras que la incidencia de delitos graves ha sido controlada gracias a la aplicación de medidas modernas de mantenimiento del orden y de la justicia penal, así como al establecimiento de sofisticadas formas de cooperación internacional.
En los países en desarrollo y en Europa oriental están aumentando tanto los delitos menores como los crímenes violentos. Incluso en Asia, donde hubo una disminución de los delitos en general (1975-1990), se ha registrado un crecimiento considerable de los delitos contra la propiedad, de la delincuencia organizada y del tráfico de drogas en las ciudades con más de 100.000 habitantes.
Las pautas delictivas están cambiando. Por un lado, los delincuentes son cada vez más jóvenes, debido, en parte, a la proliferación de niños de la calle y de bandas callejeras. Por otro, los crímenes violentos, como los asesinatos, son cada vez más comunes.
Tipos de delitos
De acuerdo al Instituto Interregional de las Naciones Unidas para Investigaciones sobre la Delincuencia y la Justicia (UNICRI), la mayoría de los delitos cometidos en las ciudades son delitos contra la propiedad (robos, hurtos, agresión corporal, secuestros de autos) y representan por lo menos la mitad de los delitos cometidos en las ciudades de todo el mundo. Los crímenes violentos representan, en promedio, entre el 25% y el 30% del total de los delitos de las ciudades de los países en desarrollo. Este aumento también se debe al tráfico de drogas, que ha alcanzado niveles sin precedentes y monopoliza la atención de una gran parte de la fuerza policial. A nivel de los barrios, el tráfico de drogas de poca monta se ha convertido en una actividad relativamente rentable.
También es necesario mencionar la violencia en el hogar y la violencia contra las mujeres y los niños (sobre las cuales no existen ni datos ni conocimientos suficientes). Este tipo de violencia engendra odio y actitudes violentas en los niños, menoscaba su capacidad para integrarse a la vida escolar y social y es una de las causas del fenómeno de los niños de la calle. La violencia contra la mujer perpetúa su subordinación y es una de las causas del aumento de hogares con un solo progenitor en las familias pobres de las zonas urbanas.
En los países desarrollados, la violencia en los estadios deportivos es principalmente obra de grupos de jóvenes en busca de una identidad. El comportamiento antisocial («matonismo») afecta a muchas ciudades del hemisferio Norte. Con frecuencia esa actitud está relacionada con principios de moralidad civil que con restricciones jurídicas; rara vez es castigada y, por consiguiente, reafirma la sensación de anarquía.
Este incremento de la delincuencia en general ha provocado una sensación de inseguridad que ha modificado la disposición espacial de muchas ciudades como, por ejemplo, la total separación geográfica y social de los ricos y los pobres en América Latina, la construcción de ghettos como las «aldeas cerradas» de Manila o las zonas de tugurios de África. Estas divisiones exacerban las desigualdades, estigmatizan a algunos barrios pobres y ponen a las zonas de tugurios y de asentamientos no oficiales en un «estado de guerra» virtual.
Los pobres de las zonas urbanas son las principales víctimas
Como lo demuestran muchos estudios y lo señalan varios artículos de este número de Debate Hábitat, los pobres son las principales víctimas de la violencia urbana. Los habitantes de los asentamientos pobres son víctimas de delitos contra la propiedad y de crímenes violentos tales como violaciones o agresiones corporales. Los pobres no pueden pagar el precio de los dispositivos de protección ni acceder a servicios de seguridad privados. Por otro lado, las redes subterráneas de delincuencia organizada local (traficantes de drogas, reducidores, proxenetas, funcionarios públicos corruptos, etc.) ejercen una presión permanente en los jóvenes, que suelen estar desempleados y carecer de apoyo familiar. Como se describe en el artículo de C. Moser, la gran vulnerabilidad, la erosión de las relaciones familiares y humanas y, sobre todo, la «erosión del capital social cuando la violencia menoscaba la confianza y la cooperación dentro de la comunidad», son las consecuencias principales de la violencia urbana en los pobres. Por esa razón, la seguridad se ha convertido en una de las exigencias – a menudo prioritaria – de los pobres de las grandes ciudades, sobre todo de las de los países en desarrollo.
Causas de la violencia
La violencia no es un fenómeno espontáneo sino el producto de una sociedad caracterizada por la desigualdad y la exclusión y la falta de control institucional o social. No obstante, la marginalidad y pobreza urbanas no conducen indefectiblemente a la violencia, aunque sí pueden contribuir a ella en algunas circunstancias. La pobreza extrema de barrios que carecen casi absolutamente de servicios fomenta la violencia. En la Conferencia de Alcaldes de Montreal (1989) se identificaron «…las causas básicas del aumento de la violencia: el crecimiento urbano con marginalización de los grupos más desfavorecidos y aislamiento de los grupos vulnerables, la escasez y mala calidad de los programas sociales de vivienda y servicios comunitarios, el desempleo de los jóvenes». En una sociedad que fomenta el consumo y la competencia en lugar del intercambio y la solidaridad, los jóvenes que no tienen esperanzas de encontrar empleo o de tener éxito buscan la manera de sobrevivir y de sentirse reconocidos, por lo menos por sus iguales. Esto suele conducir a la violencia y a la formación de bandas callejeras.
Cuando los jóvenes optan por integrarse al mercado laboral, esa inserción está limitada a empleos mal remunerados en el sector no estructurado. Asimismo, las limitaciones de los servicios privados de seguridad que protegen a los comercios y a los pocos privilegiados que pueden pagarlos, así como las carencias de la policía, contribuyen también al aumento de la delincuencia.
También es necesario mencionar la violencia en el hogar y la violencia contra las mujeres y los niños (sobre las cuales no existen ni datos ni conocimientos suficientes). Este tipo de violencia engendra odio y actitudes violentas en los niños, menoscaba su capacidad para integrarse a la vida escolar y social y es una de las causas del fenómeno de los niños de la calle. La violencia contra la mujer perpetúa su subordinación y es una de las causas del aumento de hogares con un solo progenitor en las familias pobres de las zonas urbanas.
En los países desarrollados, la violencia en los estadios deportivos es principalmente obra de grupos de jóvenes en busca de una identidad. El comportamiento antisocial («matonismo») afecta a muchas ciudades del hemisferio Norte. Con frecuencia esa actitud está relacionada con principios de moralidad civil que con restricciones jurídicas; rara vez es castigada y, por consiguiente, reafirma la sensación de anarquía.
Este incremento de la delincuencia en general ha provocado una sensación de inseguridad que ha modificado la disposición espacial de muchas ciudades como, por ejemplo, la total separación geográfica y social de los ricos y los pobres en América Latina, la construcción de ghettos como las «aldeas cerradas» de Manila o las zonas de tugurios de África. Estas divisiones exacerban las desigualdades, estigmatizan a algunos barrios pobres y ponen a las zonas de tugurios y de asentamientos no oficiales en un «estado de guerra» virtual.
Los pobres de las zonas urbanas son las principales víctimas
Como lo demuestran muchos estudios y lo señalan varios artículos de este número de Debate Hábitat, los pobres son las principales víctimas de la violencia urbana. Los habitantes de los asentamientos pobres son víctimas de delitos contra la propiedad y de crímenes violentos tales como violaciones o agresiones corporales. Los pobres no pueden pagar el precio de los dispositivos de protección ni acceder a servicios de seguridad privados. Por otro lado, las redes subterráneas de delincuencia organizada local (traficantes de drogas, reducidores, proxenetas, funcionarios públicos corruptos, etc.) ejercen una presión permanente en los jóvenes, que suelen estar desempleados y carecer de apoyo familiar. Como se describe en el artículo de C. Moser, la gran vulnerabilidad, la erosión de las relaciones familiares y humanas y, sobre todo, la «erosión del capital social cuando la violencia menoscaba la confianza y la cooperación dentro de la comunidad», son las consecuencias principales de la violencia urbana en los pobres. Por esa razón, la seguridad se ha convertido en una de las exigencias – a menudo prioritaria – de los pobres de las grandes ciudades, sobre todo de las de los países en desarrollo.
Causas de la violencia
La violencia no es un fenómeno espontáneo sino el producto de una sociedad caracterizada por la desigualdad y la exclusión y la falta de control institucional o social. No obstante, la marginalidad y pobreza urbanas no conducen indefectiblemente a la violencia, aunque sí pueden contribuir a ella en algunas circunstancias. La pobreza extrema de barrios que carecen casi absolutamente de servicios fomenta la violencia. En la Conferencia de Alcaldes de Montreal (1989) se identificaron «…las causas básicas del aumento de la violencia: el crecimiento urbano con marginalización de los grupos más desfavorecidos y aislamiento de los grupos vulnerables, la escasez y mala calidad de los programas sociales de vivienda y servicios comunitarios, el desempleo de los jóvenes». En una sociedad que fomenta el consumo y la competencia en lugar del intercambio y la solidaridad, los jóvenes que no tienen esperanzas de encontrar empleo o de tener éxito buscan la manera de sobrevivir y de sentirse reconocidos, por lo menos por sus iguales. Esto suele conducir a la violencia y a la formación de bandas callejeras.
Cuando los jóvenes optan por integrarse al mercado laboral, esa inserción está limitada a empleos mal remunerados en el sector no estructurado. Asimismo, las limitaciones de los servicios privados de seguridad que protegen a los comercios y a los pocos privilegiados que pueden pagarlos, así como las carencias de la policía, contribuyen también al aumento de la delincuencia.
La falta de control social, salvo en los casos en que se ha conservado una cultura o por tradición los vecinos mantienen vínculos firmes entre ellos, como ocurre, por ejemplo en el Japón (véase la presentación sobre los Koban en este número), y, por consiguiente, la «anonimidad» de las ciudades, prácticamente eliminó todo tipo de intervención de la comunidad. El aumento de la delincuencia exacerbó esta fragmentación y ha quebrado la estructura social de las ciudades. Por esa razón, para prevenir el delito es preciso en primer lugar recrear un clima de diálogo y tolerancia y también contar con agentes locales de mantenimiento de la paz.
Además, los sistemas de justicia penal están sobrecargados y no han sabido adecuarse a un medio urbano que cambia con gran rapidez, con lo cual no pueden atender a las preocupaciones y necesidades diarias de los habitantes de las ciudades. Asimismo, hacen ineficaces las intervenciones policiales, que dependen de la eficacia de ese sistema. También, por esa razón, en muchas ciudades de África y América Latina se usa la «justicia de la calle» como forma colectiva de defensa contra los delitos menores, justicia aceptada por la mayoría de la población.
La prevención del delito a nivel municipal
Hay muchos países que se han dado cuenta de que no pueden contrarrestar la violencia urbana simplemente reprimiéndola, sino que también deben centrar su atención en la prevención para atacar las causas que la originan. La experiencia de la última década ha demostrado que las actividades de prevención deben ejecutarse y coordinarse a nivel municipal, sin por ello eliminar la orientación política del gobierno central. Los gobiernos municipales desempeñan un papel crucial en la formación de coaliciones y la elaboración de estrategias de planificación para toda la comunidad destinadas a la prevención del delito.
No hace mucho que los gobiernos municipales participan en la prevención del delito. Fue un tema que se promovió en las Conferencias de Alcaldes de Montreal (1989) y de París (1991) y, a partir de esas reuniones, se emprendieron nueva iniciativas en los países industrializados y en América Latina.
En este número de Debate Hábitat dos artículos presentan ejemplos de iniciativas de prevención del delito. Uno es el de Claude Vézina, del Centro Internacional de Prevención del Delito y el otro es el de Rory Robertshaw, del programa en curso de prevención del delito «Ciudades más seguras: el Gran Johannesburgo». Esas iniciativas se basan en los siguientes principios:
la colaboración entre las autoridades municipales, las organizaciones de la sociedad civil, el sector privado, la policía y los sistemas judiciales. En esta colaboración, la policía desempeña un papel fundamental pero debe mantener consultas con los otros participantes.
una evaluación rigurosa de la situación de la delincuencia, que define las políticas necesarias y crea un consenso entre los participantes.
la necesidad de establecer un plan de acción local que:
identifique prioridades inmediatas claras y mensurables;
combata las causas de la delincuencia y no simplemente los síntomas;
aliente los enfoque multisectoriales;
sea un proceso de largo plazo a través del cual la gente y la sociedad civil incluyan la prevención en sus prácticas cotidianas;
incluya un programa multisectorial que se ocupe, en particular, de las cuestiones de la exclusión social y la pobreza urbana como causales de la delincuencia.
Esta modalidad de prevención es bastante innovadora pues no presupone que la seguridad concierne únicamente al Estado, la policía o los servicios privados de seguridad, o es de su exclusiva responsabilidad, sino que se basa en el establecimiento de una coalición local de actores clave que participan en el diagnóstico de la situación de la seguridad a nivel local y en la formulación y puesta en práctica de las soluciones. Con ese enfoque, la población tiene más acceso a la policía y a los sistemas judiciales. Los ciudadanos pueden participar en la (re)construcción de la seguridad. También es innovador por las prácticas que genera, tales como las rondas de vigilancia de la comunidad; sistemas de justicia o modalidades de mediación alternativos para tratar los delitos leves; la creación de grupos de fomento de la paz que cumplen funciones educativas y de asesoramiento; comités especiales que se ocupan de la seguridad de la mujer en las ciudades; el establecimiento de acuerdos de paz entre distintos grupos étnicos; la cooperación entre las organizaciones no gubernamentales de mujeres y la policía para abordar los problemas de la violencia en los hogares; agentes locales de mantenimiento de la paz, etc.
El Programa de Hábitat
«Para prevenir, reducir y eliminar la violencia y la delincuencia, los gobiernos, a los niveles apropiados, especialmente a nivel local y en colaboración con todas las partes interesadas, deben… fomentar la prevención de la delincuencia mediante el desarrollo social y la búsqueda de formas de ayuda a las comunidades a hacer frente a los factores subyacentes que menoscaban la seguridad ciudadana y propician la delincuencia…;promover la seguridad personal y reducir el temor mejorando los servicios de policía, exigiéndoles una mayor responsabilidad ante la comunidad a la que prestan servicios… y estimulando… la adopción de medidas y sistemas legítimos de prevención de la delincuencia basados en la comunidad…» (Programa de Hábitat, párrafo 123).
En consonancia con el Programa de Hábitat y en colaboración con otros organismos de las Naciones Unidas (PNUD, UNICEF), el CNUAH (Hábitat) está:
promoviendo enfoques de prevención del delito a nivel municipal a través del Programas de Ciudades más Seguras y del Programa de Gestión Urbana (PGU), ejecutado juntamente con las autoridades centrales y locales.
fortaleciendo las instituciones de base a nivel regional que pueden prestar servicios especializados sobre prevención del delito en las ciudades.
fomentando la creación de redes municipales relacionadas con la prevención del delito para facilitar el intercambio de conocimientos especializados y prácticas óptimas. Como ejemplos de esas redes cabe citar dos foros de reciente creación: el Foro de las ciudades del Océano Índico y el Foro Africano para la Seguridad Urbana con sede en Dakar (Senegal).
Hábitat también está promoviendo el intercambio Norte-Sur y trabajando en estrecha colaboración con asociados calificados del hemisferio Norte para preparar y ejecutar diversos programas de creación de capacidad y difundir información sobre la experiencia adquirida.
Franz Vanderschueren es Asesor Técnico del Programa de Gestión Urbana del CNUAH (Hábitat).
Directrices para la cooperación y la asistencia técnica en la esfera de la prevención del delito en las ciudades
El 24 de julio de 1995, el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas aprobó las directrices para la cooperación y la asistencia
técnica en la esfera de la prevención del delito en las ciudades. Esas directrices habían sido recomendadas por la Comisión de Prevención del Delito y Justicia Penal en su cuarto período de sesiones. En los debates que celebró la Comisión sobre este tema se destacó la necesidad de encarar la prevención del delito en las ciudades aplicando estrategias multisectoriales y multidisciplinarias. A continuación se presenta un resumen de esas directrices.
A. Diseño y realización de las actividades de cooperación y asistencia
En los proyectos de cooperación para la prevención del delito en las ciudades se deberán tener en cuenta los principios que figuran a continuación.
Encarar los problemas desde una perspectiva local
La delincuencia en las ciudades se caracteriza por una gran variedad de factores y formas. A menudo será útil encarar la prevención del delito aplicando un criterio multiinstitucional y coordinando las actividades a nivel local, siguiendo un plan de acción integrado. Para ello se debería:
Hacer un estudio de diagnóstico a nivel local de los fenómenos delictivos;
Identificar a todos los actores pertinentes que puedan participar en el estudio de diagnóstico mencionado, así como en la lucha contra el delito como, por ejemplo, instituciones públicas (nacionales o locales), funcionarios locales elegidos, el sector privado (asociaciones, empresas), el sector voluntario, representantes de la comunidad, etc.);
Establecer, cuando proceda, mecanismos de consulta que fomenten vínculos más estrechos, el intercambio de información, la colaboración en la realización de las tareas y el diseño de una estrategia coherente.
Plan de acción integrado de prevención del delito
Para que el plan de acción integrado de prevención del delito sea amplio y eficiente, sus autores deberían:
a) Definir:
La naturaleza y tipos de problemas delictivos que hay que resolver, como, por ejemplo, los robos, hurtos, robos con fractura, agresiones por motivos raciales, delitos relacionados con la droga, delincuencia juvenil y posesión ilícita de armas de fuego, teniendo en cuenta todos los factores que pueden causar esos problemas o contribuir a ellos directa o indirectamente;
Los objetivos que se han de perseguir y el plazo para lograrlos;
Las medidas previstas y las responsabilidades respectivas de los que participarán en la ejecución del plan.
b) Estudiar la posibilidad de hacer participar a distintos actores, que representen, en particular, a:
asistentes sociales, maestros e instructores, trabajadores del sector de la vivienda y la salud, además de la policía, personal de tribunales, fiscales públicos y personal de los servicios de libertad condicional, etc.;
La comunidad: funcionarios elegidos, asociaciones, voluntarios, padres, organizaciones de víctimas, etc.;
El sector económico: empresas, bancos, comercios, el transporte público, etc.;
Los medios de difusión.
B. Ejecución del Plan de Acción
Autoridades Centrales
Las autoridades centrales, en la medida en que esté dentro de su competencia, deberían:
Dar activamente apoyo, asistencia y aliento a los actores locales;
Coordinar las políticas y estrategias nacionales con las estrategias y necesidades locales;
Organizar mecanismos de consulta y cooperación entre las diversas administraciones pertinentes a nivel central.
Autoridades de todos los niveles
Las autoridades competentes de todos los niveles deberían:
Tener siempre presente el respeto de los principios fundamentales de los derechos humanos en la promoción de las actividades mencionadas;
Alentar o poner en práctica actividades de capacitación e información adecuadas para apoyar a todos los profesionales que participan en la prevención del delito;
Comparar las experiencias y organizar intercambios de conocimientos especializados;
Suministrar los medios para evaluar en forma periódica la eficacia de la estrategia utilizada y contar con los medios para una eventual revisación de la misma.

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