Richmond M. Lloyd presenta un marco conceptual para la organización y evaluación de los factores esenciales relacionados con la toma de decisiones sobre planeamiento estratégico y de fuerzas para el futuro. El marco comienza con los intereses y objetivos nacionales y con la formulación de una estrategia de seguridad nacional que incluye todos los elementos del poder nacional. Luego, continúa con evaluaciones más detalladas sobre las estrategias militares nacionales alternativas y las fuerzas armadas del futuro: ¿Cuáles son los factores más importantes?, ¿Cómo se interrelacionan?, ¿Cómo podemos utilizar ese marco para guiar y evaluar la formulación de estrategias alternativas y seleccionar las fuerzas armadas del futuro?
Introducción
EE.UU. continúa evaluando sus prioridades nacionales y los elementos fundamentales de su estrategia de seguridad nacional. Para la nación es importante aprovechar este momento, pero, para hacerlo en forma correcta, es necesario tomar decisiones con calidad y claridad sobre el planeamiento estratégico y de fuerzas. Si faltan objetivos claros o una estrategia de seguridad nacional sólida y bien orientada, EE.UU. solo podrá reaccionar, en lugar de moldear los acontecimientos mundiales que afectan sus intereses. Salir del paso como se pueda no será suficiente. Las decisiones que se tomen hoy sobre planeamiento estratégico y de fuerzas influirán de manera fundamental en nuestra postura sobre estrategia de seguridad nacional y fuerzas cuando nos adentremos en el nuevo siglo. Si se toman decisiones correctas, ellas constituirán una inversión poderosa para el futuro de la nación. Para evitar las consecuencias de errores de planificación, será útil rever los elementos básicos del planeamiento estratégico y de fuerzas en su total dimensión.
Lograr la mejor elección sobre la estrategia y las fuerzas en una sociedad libre es un proceso arduo y que lleva tiempo. Los estrategas y planificadores de fuerzas deben considerar numerosos factores nacionales e internacionales, tales como las influencias políticas, económicas y militares. La mera cantidad de ideas, conceptos, opiniones y diferencias pueden ser confusos, en especial si no se tiene un marco útil para organizar los factores clave. Debido a que el planeamiento implica una preparación para el futuro, existe gran incertidumbre y un amplio margen de desacuerdo respecto de las estrategias preferidas y la forma en que deben estructurarse, organizarse y equiparse las fuerzas. Desafortunadamente, rara vez existe una única respuesta correcta. Con frecuencia, se aplican distintos pero igualmente válidos argumentos a opciones totalmente diferentes, cada uno de las cuales depende de los objetivos que se buscan y las hipótesis sobre amenazas, desafíos, vulnerabilidades, oportunidades, avances tecnológicos y condiciones políticas y económicas futuras. Esta tendencia se acentúa cuando los diferentes responsables se concentran en el factor que ellos consideran más relevante, como las amenazas o el presupuesto, sin intentar explorar en forma equilibrada todos los aspectos del problema. El establecimiento de un marco ayuda al estratega y planificador de las fuerzas a formular las preguntas adecuadas y a buscar las mejores soluciones mediante un tratamiento que integre todos los factores importantes.
Si bien se reconoce que los intereses de las diferentes organizaciones, los comportamientos burocráticos y las políticas cumplen un papel importante en la elección final de las fuerzas de la defensa deseadas, este artículo presenta un marco racional para la formulación de los requerimientos de seguridad nacional y la evaluación de las opciones alternativas de estrategia y de fuerzas. Este artículo no describe el Sistema de Planeamiento Estratégico Conjunto (en inglés JSPS) ni el Sistema de Planificación, Programación y Presupuestación (en inglés PPBS), que son los procesos utilizados dentro del Departamento de Defensa de EE.UU. para desarrollar una estrategia militar nacional, seleccionar las fuerzas del futuro y actualizar el Programa de Defensa para los Años Futuros (en inglés FYDP). Tampoco se realiza aquí una revisión del proceso de adquisición de armamento. Este marco pretende más bien destacar los factores más significativos que deben considerarse dentro de estos procesos. Por lo tanto, representa un compromiso entre la complejidad de la realidad y la simpleza como herramienta para la comprensión. Intenta identificar los elementos esenciales en el planeamiento estratégico y de las fuerzas y sus relaciones predominantes. El marco utiliza un enfoque en orden descendente que comienza por los intereses y objetivos nacionales y continúa con evaluaciones detalladas que ayudan a los decisores a seleccionar estrategias y las fuerzas futuras. Estos elementos y relaciones se observan en la Figura 1.
National Interests Intereses Nacionales
Resource Constraints Restricciones de Recursos
National Objectives Objetivos Nacionales
Technology Tecnología
National Security Strategy Estrategia de Seguridad Nacional
Political Economic Military Política-económica-militar
Threats Amenazas
Challenges Desafíos
Vulnerabilities Vulnerabilidades
Opportunities Oportunidades
National Military Strategy Estrategia Militar Nacional
Fiscal & Program Guidance Guía Fiscal y de Programas
Allies Aliados
Friendly Nations Naciones Amigas
International Institutions Instituciones Internacionales
Assessment Evaluación
Deficiencies & Risks Deficiencias y Riesgos
Alternatives Alternativas
Programmed Forces Fuerzas Programadas
Available Forces Fuerzas Disponibles
El objetivo de este marco consiste en brindar una herramienta que ayude a comprender los conceptos fundamentales del planeamiento estratégico y de fuerzas. Proporciona un método que permite a los decisores organizar sus pensamientos durante el proceso de planeamiento estratégico y de fuerzas para el futuro.
Tomándolo de esa manera, se puede utilizar como (1) una guía para desarrollar alternativas de estrategias y fuerzas para el futuro, (2) una ayuda para evaluar los argumentos de los estrategas o planificadores de fuerzas, y (3) un punto de partida para desarrollar enfoques alternativos tendientes a estructurar las decisiones de planeamiento de fuerza más importantes.
Alcance
En este análisis de conceptos de planeamiento estratégico y de fuerzas subyacen dos temas principales: (1) la relación entre los fines, los medios y los riesgos y (2) la distribución de recursos limitados. Nunca habrá recursos suficientes para satisfacer todas las necesidades del país. Por ende, debemos realizar opciones estratégicas, establecer requerimientos, determinar prioridades, tomar decisiones y asignar los recursos limitados a las necesidades más críticas.
La estrategia es la guía más importante para el planeamiento de las fuerzas. Para aprovechar al máximo nuestros recursos nacionales limitados (medios), debemos determinar a dónde vamos (objetivos), y cómo planeamos llegar (estrategia). A veces se pierde de vista la importancia de estas ideas en el proceso de las evaluaciones de detalle y en las decisiones sobre un sistema de armas específico. Puede ser necesario ajustar nuestros objetivos de seguridad (fines) para que se acomoden dentro de los límites del poder político, económico y militar (medios). Cuando estos dos elementos de planeamiento estratégico y de fuerzas están mal combinados, se plantea cierto peligro (riesgo) para todos nuestros intereses de seguridad generales.
El planeamiento de las fuerzas puede definirse como un proceso destinado a establecer requerimientos militares sobre la base de una evaluación de las necesidades de seguridad del país, y a seleccionar fuerzas militares que satisfagan los requerimientos dentro de los límites fiscales. Tales requerimientos, en ocasiones, se encuentran divididos en amplios temas de interés del planeamiento de la defensa, tales como el uso de armas nucleares, biológicas y químicas, librar una guerra principal contra un competidor casi par, teatros de guerra principales, contingencias de menor escala, terrorismo, operaciones diferentes a la guerra, y presencia en el exterior. Otra alternativa consiste en adoptar una visión regional alineada con los focos de atención de los comandantes unificados principales, quienes deben desarrollar planes que permitan abordar el espectro completo de las posibles amenazas dentro de sus áreas de responsabilidad. Cada fuerza es responsable de la organización, capacitación y equipamiento de las fuerzas que se proporcionan a los comandantes unificados. De esta manera, también se hace uso de categorías orientadas a las fuerzas y a las áreas de la misión. De todos modos, el alcance del planeamiento militar de las fuerzas es tan amplio que, generalmente, se lo aborda en componentes manejables. Pero una vez que dichos componentes se analizan por separado, resulta imperativo que el planificador vuelva a la visión general. Se necesita una perspectiva conjunta/combinada integral que asegure que las decisiones sobre estructuración de las fuerzas específica a cada una de ellas se consideren dentro de un contexto nacional (conjunto) y aliado (combinado). A los fines del análisis, el marco de planeamiento estratégico y de fuerzas se divide en dos secciones: las opciones estratégicas (en la parte superior) y las opciones de fuerzas (en la parte inferior). Las opciones estratégicas incluyen la identificación de intereses nacionales, objetivos nacionales y la estrategia de seguridad nacional con sus componentes políticos, económicos y militares. El entorno de seguridad debe evaluarse de forma tal que se consideren amenazas, desafíos, vulnerabilidades y oportunidades futuras, según se muestra en el lado izquierdo, y el papel que se espera que desempeñen los aliados, las naciones amigas y las instituciones internacionales que se muestran a la derecha. Las limitaciones de recursos y la tecnología son factores importantes que dan forma al desarrollo definitivo de la estrategia de seguridad nacional preferida e influyen sobre ella. La estrategia militar nacional resultante, conjuntamente con las directivas de política y fiscales, conducen a mayores refinaciones de la estrategia y a opciones de las fuerzas en la mitad inferior del marco presentado.
Las opciones de las fuerzas implican evaluar la capacidad de las fuerzas disponibles para apoyar la estrategia militar nacional a fin de enfrentar las amenazas y los desafíos futuros. Se pueden identificar las deficiencias que surgen cuando se aplican restricciones fiscales específicas a la adquisición de fuerzas de defensa futuras. Se evalúan también opciones de fuerzas alternativas para resolver deficiencias y reducir riesgos. El resultado son las fuerzas programadas para el futuro. Cuando las fuerzas programadas finalmente se activan, están disponibles para apoyar la estrategia.
Ambas opciones tienen canales de realimentación importantes, ilustrados con las líneas más gruesas de la Figura 1, lo cual indica la naturaleza iterativa del proceso de planeamiento estratégico y de fuerzas. Las evaluaciones también desempeñan una función esencial en el planeamiento estratégico y de fuerzas, ya que aquí es donde se unen las opciones sobre estrategia y sobre fuerzas.
Opciones Estratégicas
Intereses Nacionales. Al nivel más alto de abstracción, los intereses nacionales constituyen la «fuente» de la cual se derivan los objetivos nacionales y la gran estrategia. Los intereses nacionales constituyen los deseos y las necesidades más importantes de una nación.
Los intereses nacionales vitales, generalmente se expresan en términos de supervivencia y bienestar. En ese sentido, la preservación de nuestra integridad territorial, la libertad, la independencia, las instituciones políticas, los valores y el honor son fundamentales para nuestra supervivencia como nación. El mantenimiento del bienestar económico y la calidad de vida del pueblo estadounidense también son intereses nacionales importantes. Otro interés nacional es la supervivencia de los aliados. Somos una nación cuyos intereses nacionales están inextricablemente unidos a los de los aliados por lazos históricos, políticos, económicos y culturales.
En la Estrategia de Seguridad Nacional de los Estados Unidos de 1991, el Presidente George Bush resumió nuestros intereses nacionales como:
La supervivencia de los EE.UU. como nación libre e independiente, donde sus valores fundamentales estén intactos y sus instituciones y su pueblo estén seguros…. Una economía estadounidense saludable y pujante para asegurar la oportunidad de prosperidad individual y de recursos para los emprendimientos en el país y en el exterior… Relaciones saludables, cooperativas y políticamente vigorosas con los aliados y las naciones amigas …[y] Un mundo seguro y estable donde florezcan la libertad política y económica, los derechos humanos y las instituciones democráticas.
En la Estrategia de Seguridad Nacional Para Un Nuevo Siglo de 1999, el Presidente William Clinton manifestó:
Nuestra estrategia de seguridad nacional está diseñada para satisfacer los objetivos fundamentales establecidos en el Preámbulo de la Constitución:
«… proveer a la defensa común, promover el Bienestar general y asegurar los Beneficios de la Libertad para nosotros y nuestra Posteridad,…»
Desde la fundación de la nación, ciertos requerimientos han permanecido constantes. Debemos proteger la vida y la seguridad personal de los estadounidenses, tanto dentro del país como en el exterior. Debemos mantener la soberanía, la libertad política y la independencia de los EE.UU., con sus valores, instituciones y territorios intactos. Y debemos promover el bienestar y la prosperidad de la nación y su pueblo.
Donald Nuechterlein sugiere que los intereses nacionales pueden observarse en términos de cuatro categorías: (1) defensa interior, (2) bienestar económico, (3) orden mundial favorable (4) promoción de los valores. Además, sugiere que la intensidad de los intereses de la nación sobre ciertos temas puede categorizarse en orden descendente de la siguiente manera: (1) de supervivencia (2) vitales (3) importantes (4) periféricos. La amenaza de un posible ataque nuclear a los EE.UU. ha sido siempre considerada como un interés de supervivencia.
En su discurso inaugural sobre el Estado de la Unión de 1980, el Presidente Jimmy Carter manifestó que el acceso del mundo libre al petróleo en el extranjero constituía un interés vital para los EE.UU. Tales criterios tienen influencia significativa en el planeamiento estratégico y de las fuerzas. En la década de los ochenta, se dio preeminencia, entre otros, al Sudoeste Asiático para determinar el nivel y la distribución de las capacidades de proyección de poder futuras de los EE.UU. y establecer el Comando Central de los EE.UU. Estas inversiones dieron sus frutos cuando los EE.UU. con sus países aliados y naciones amigas expulsaron, con éxito, a las fuerzas iraquíes de Kuwait durante la Guerra del Golfo en 1991.
P.H. Liotta sugiere que la «La seguridad es más que la protección del país contra amenazas externas; la seguridad debe incluir seguridad económica, ambiental y humana».
Así, establece un método de tres niveles que va más allá de la consideración de los intereses estratégicos centrales y de los intereses con un valor significativo. Los efectos de segundo orden incluyen la duración, el interés, la compatibilidad y la influencia. Por último, el tercer nivel reconoce la complejidad de las «reacciones en cadena» y provee una metodología para «revelar cómo los intereses aparentemente ‘menores’ pueden producir un rápido impacto sobre los intereses ‘centrales’.»
El Presidente William Clinton empleó tres categorías para describir los intereses nacionales:
Intereses vitales – aquellos de importancia amplia y decisiva para la supervivencia, la seguridad y vitalidad de nuestra nación. Entre ellos se encuentra la seguridad física de nuestro territorio y el de nuestros aliados, la seguridad de nuestros ciudadanos, el bienestar económico de nuestra sociedad y la protección de nuestras infraestructuras críticas…
Intereses nacionales importantes… no afectan nuestra supervivencia nacional, pero sí afectan nuestro bienestar nacional y las características del mundo en que vivimos…entre ellos se encuentran, por ejemplo, las regiones en las cuales tenemos intereses económicos de consideración o compromisos con los países aliados, la protección del medioambiente mundial de daños serios y las crisis que puedan generar flujos importantes y altamente desestabilizadores de refugiados…
Intereses humanitarios y otros. En algunas circunstancias nuestra nación puede actuar porque así lo exigen nuestros valores. Dentro de los ejemplos encontramos: la respuesta a desastres naturales y ocasionados por el hombre, la promoción de los derechos humanos y el intento de detener las violaciones de tales derechos, el apoyo a la democracia, adherir al estado de derecho y el control civil de las fuerzas armadas, la asistencia al desminado humanitario y la promoción del desarrollo sustentable y la protección del medio ambiente.
Debe reconocerse que existe un debate continuo sobre el uso de las fuerzas estadounidenses a raíz de los diferentes puntos de vista sobre los intereses nacionales en juego, así como la intensidad de los mismos. En definitiva, el debate sobre los intereses nacionales es saludable ya que obliga a los decisores a responder la pregunta fundamental: «¿Por qué nos importa?».
Objetivos Nacionales: Mientras los intereses nacionales definen las necesidades básicas, fundamentales de la nación, los objetivos nacionales «describen lo que un país intenta lograr». Los objetivos nacionales son las metas específicas que una nación procura alcanzar a fin de promover, apoyar o defender sus intereses nacionales. Generalmente se los describe en tres categorías amplias –política, económica y de seguridad– aunque también se utilizan otras categorías como la social, ideológica o tecnológica.
Algunos ejemplos de objetivos políticos, económicos y de seguridad articulados por el Presidente George Bush en 1991 fueron los siguientes:
reforzar y ampliar la comunidad de naciones libres que comparten un compromiso con la democracia y los derechos individuales,
establecer una asociación más equilibrada con nuestros aliados y una mayor distribución del liderazgo y de responsabilidades mundiales,
promover una economía estadounidense sólida, próspera y competitiva,
asegurar el acceso a mercados extranjeros, a la energía, a los recursos minerales, los océanos y el espacio,
disuadir cualquier agresión que pudiera amenazar la seguridad … y –si fracasara la disuasión– repeler o derrotar los ataques militares y poner fin al conflicto en términos favorables para los EE.UU., sus intereses y aliados.
De manera similar, en el año 1999 el Presidente William Clinton identificó tres objetivos principales:
Mejorar la Seguridad dentro del País y en el Exterior. Nuestra estrategia para incrementar la seguridad en los EE.UU. posee tres componentes: dar forma al entorno de la seguridad internacional, responder a las amenazas y a las crisis y prepararse para un futuro incierto…
Promover la Prosperidad…Nuestros intereses económicos y de seguridad se encuentran unidos inextricablemente. La prosperidad nacional depende de la estabilidad en las regiones clave con las cuales mantenemos relaciones comerciales o de las cuales importamos bienes básicos esenciales… La prosperidad también exige mantener nuestro liderazgo en el desarrollo internacional y en las instituciones financieras y comerciales. A su vez, la fortaleza de nuestra diplomacia, nuestra capacidad para mantener fuerzas militares sin parangón y la continuidad del atractivo de nuestros valores en el exterior dependen, en gran medida, de la solidez de nuestra economía…
Promover la Democracia. El tercer objetivo principal…es promover la democracia, los derechos humanos y el estado de derecho… El alejamiento de las naciones de los gobiernos represivos y su paso hacia instituciones democráticas y públicamente responsables ha sido un fenómeno extraordinario. Dado que el éxito de muchos de esos cambios no está de ninguna manera garantizado, nuestra estrategia debe concentrarse en consolidar el compromiso y la capacidad de las naciones para implementar reformas democráticas, proteger los derechos humanos, luchar contra la corrupción y aumentar la transparencia en el gobierno.
Estos breves ejemplos se refieren al nivel más alto de abstracción y proveen sólo un punto de partida para los estrategas. Se deben formular objetivos detallados y establecer su prioridad para cada región y situación específica donde estén en juego los intereses de los EE.UU.
Con demasiada frecuencia, los objetivos establecidos son vagos, mal orientados, demasiado ambiciosos o deficientes ya que se pierden oportunidades. Es fundamental que se encuentren bien dirigidos y claramente formulados. Según lo ha expresado John Collins: «Si no se sabe qué se desea hacer, no se puede planificar cómo lograrlo.»
Estrategia de Seguridad Nacional. Estrategia es un término que se utiliza con frecuencia pero no se comprende bien. Se le han dado tantos significados en distintas publicaciones que resulta importante establecer el contexto en el que se lo utiliza aquí. André Beaufre define a la estrategia como:
El arte de aplicar la fuerza para que contribuya, de la manera más efectiva, al logro de los fines establecidos por los lineamientos políticos… El objetivo de la estrategia consiste en cumplir las metas trazadas por la política, mediante el mejor aprovechamiento de los recursos disponibles… El arte de la estrategia consiste en elegir los medios disponibles más apropiados y, de esa manera, organizar los resultados para que se combinen de tal modo que produzcan la suficiente presión psicológica para alcanzar el efecto moral requerido.
John Collins establece que:
La estrategia nacional fusiona todos los poderes de una nación, tanto en tiempos de paz como en la guerra, para lograr intereses y objetivos nacionales. Dentro de este contexto, existe una estrategia política general que aborda temas nacionales e internacionales; una estrategia económica, tanto internacional como nacional, una estrategia militar nacional, etc. Cada componente ejerce cierta influencia sobre la seguridad nacional en forma directa o tangencial.
La estrategia de seguridad nacional, de la manera que aquí se utiliza, se refiere al enfoque integral o al plan maestro destinado a cumplir con los objetivos nacionales mediante la combinación de medios políticos, económicos, militares o de información. Estas herramientas son los instrumentos básicos del poder nacional. También se utilizan los términos gran estrategia o estrategia nacional. El punto clave es que las opciones estratégicas indican de qué manera un país hace uso de todas sus herramientas en la búsqueda de los objetivos nacionales. Estas opciones estratégicas y las hipótesis respecto de las mismas proveen una guía y establecen límites sobre las decisiones de bajo nivel. El marco de la Figura 1 muestra, en forma explícita, la estrategia militar nacional que surge de la estrategia de seguridad nacional y la apoya. Esta misma relación se aplica a los elementos políticos y económicos de la estrategia de seguridad nacional, pero se ha omitido este nivel de detalle para poder tratar en mayor extensión el planeamiento de las fuerzas. De esta manera, en el enfoque de arriba hacia abajo del planeamiento estratégico y de fuerzas que sugiere este marco, la estrategia de seguridad nacional que se selecciona en un inicio establecerá los límites entre los que se tomarán las sucesivas decisiones para la elección de las fuerzas.
Estrategia Militar Nacional. La estrategia militar de una nación debe surgir de sus objetivos y de la estrategia de seguridad nacional general. Los significativos cambios ocurridos en el entorno de seguridad durante la década de los noventa crearon la necesidad de revisar todos los elementos de la estrategia militar nacional estadounidense. Para ayudar a tal revisión, en ocasiones, es útil ver los elementos de esta estrategia como opciones fundamentales sobre cursos de acción alternativos. Estos elementos o «descriptores» determinan de qué manera pensamos utilizar nuestros medios militares a fin de lograr nuestros fines. Algunas de estas opciones fundamentales son: una estrategia de coalición vs. una estrategia individual, una estrategia simultánea vs. una estrategia secuencial, reafirmación vs. disuasión vs. imposición, fuerzas de despliegue adelantado vs. fuerzas de proyección de poder con base en los EE.UU., fuerzas flexibles para su uso global vs. fuerzas adaptadas a cada región y componentes de fuerzas de la reserva vs. del servicio activo. El grado de modificación de la estrategia militar nacional debido a estos y otros parámetros influirán, en gran medida, en los tipos de fuerza requeridos.
Esta evolución en la estrategia militar de los EE.UU. se tornó muy evidente desde la finalización de la Guerra Fría. La Estrategia Militar Nacional de 1992 tenía 4 descriptores principales: disuasión y defensa estratégicas, presencia adelantada, respuesta a las crisis y reconstitución.
La Estrategia Militar Nacional de los Estados Unidos de América: Una estrategia de Compromiso Flexible y Selectivo de 1995, tenía como meta lograr dos objetivos militares nacionales- «Promover la Estabilidad a través de la cooperación regional y la interacción constructiva» y «Frustrar la Agresión mediante una disuasión creíble y sólidas capacidades bélicas». Los tres componentes de esta estrategia fueron los siguientes: compromiso en tiempos de paz, disuasión y prevención de conflictos, luchar y vencer. A su vez, tales componentes fueron respaldados por dos conceptos estratégicos complementarios que fueron la presencia en el exterior y la proyección de poder.
En 1997, la Estrategia Militar Nacional desarrollada durante la primera Revisión de la Defensa Cuadrienal establecía que «A fin de proteger y promover los intereses nacionales de EE.UU., nuestros objetivos militares nacionales son Promover la Paz y la Estabilidad y, cuando sea necesario, Derrotar a los Adversarios que amenazan a los EE.UU., a nuestros intereses o a nuestros aliados». Los tres descriptores principales son: «Moldear el entorno internacional y Responder al espectro total del conflicto al mismo tiempo que nos Preparamos ahora para un futuro incierto». Estos, a su vez, son apoyados por los conceptos estratégicos de agilidad estratégica, presencia en el exterior, proyección de poder y fuerza decisiva.
El Jefe del Estado Mayor Conjunto en el año 1996, publicó la Visión Conjunta para el 2010 como una «plantilla basada en la operación» para guiar el desarrollo de las fuerzas futuras en un contexto conjunto. La misma enfatiza la creciente importancia de contar con superioridad de información y de los conceptos operativos emergentes sobre maniobras dominantes, empeñamiento de precisión, logística enfocada y protección multi-dimensional. En forma similar, cada una de las fuerzas está explorando nuevos conceptos operativos tales como Adelantados…desde el mar, guerra centrada en redes, Maniobras Operativas desde el Mar, Maniobra Buque-hacia-Objetivo, Empeñamiento Global, Fuerzas Aeroespaciales Expedicionarias, guerra paralela y Exclusión Estratégica. Todos estos esfuerzos forman parte de la Estrategia para la Transformación del Departamento de Defensa tendiente a provocar una revolución en los asuntos militares.
Guías para el Presupuesto Fiscal y Programas. El proceso de planeamiento estratégico y de fuerzas puede verse como un problema de asignación de recursos. Ya en la etapa inicial de los procesos de JSPS y PPBS del Departamento de Defensa de los EE.UU., se emiten directivas sobre política, estrategia, fiscal y programación. La Directiva de Planeamiento de la Defensa del Secretario de Defensa establece las prioridades específicas de la defensa del gobierno para los próximos años.
Dos niveles diferentes de asignación de recursos afectan la cantidad de fondos que se asignan a defensa. Al más alto nivel, se consideran los recursos totales de los que dispone la nación y la forma en que deben distribuirse entre los sectores público y privado. Ello constituye una parte integral del debate sobre la elección de la gran estrategia y la asignación de los recursos para implementarla. El debate, a este nivel, se centra en las prioridades nacionales (tanto internas como internacionales) en competencia: crecimiento económico, empleo, inflación, presupuesto y balanzas comerciales, productividad general de la economía.
El segundo nivel de asignación de recursos se produce entre los programas de defensa y los ajenos a la defensa dentro del presupuesto nacional. Los objetivos políticos, económicos y de seguridad que compiten por estas asignaciones ejercen una influencia significativa en las decisiones sobre la asignación de recursos. De esta manera, los planificadores de la defensa deben articular sus necesidades legítimas a fin de satisfacer los objetivos de seguridad de la nación y, de manera realista, evaluar la disponibilidad de fondos para la defensa en el futuro. Con demasiada frecuencia, los planes de la defensa asumen que los presupuestos se incrementarán en el futuro para corregir las deficiencias actuales. EE.UU. sigue reevaluando sus prioridades nacionales en vista del cambio de naturaleza de las amenazas, desafíos, vulnerabilidades, oportunidades y realidades fiscales.
Opciones de Fuerzas.
Una vez que están determinadas la estrategia de seguridad nacional y la estrategia militar nacional, es necesario evaluar nuestra habilidad para llevar a cabo la estrategia elegida sobre la base de la disponibilidad de fuerzas y las amenazas y desafíos proyectados. Estas evaluaciones adoptan varias formas, desde los tratamientos analíticos detallados de las fuerzas opuestas hasta juicios intuitivos sobre los factores no cuantificables de la guerra. Pero, cualquiera sea su forma, toda evaluación de estrategia y de fuerzas deben incluir, de alguna manera, ciertos elementos esenciales: objetivos, estrategia, amenazas, riesgos y fuerzas disponibles. La norma fundamental es simplemente formularse lo siguiente:
¿Apoyan las fuerzas armadas la estrategia de seguridad nacional de forma tal que, vistas las amenazas, se logren los objetivos nacionales a riesgos aceptables?
Las deficiencias identificadas por esta evaluación general con frecuencia se describen como riesgos. Estos riesgos pueden reducirse mediante una selección prudente entre fuerzas alternativas. Las decisiones finales respecto de qué fuerzas se incluirán en el próximo Programa de Defensa para los Años Futuros están condicionadas por los objetivos y estrategia nacional general, la directiva fiscal y de programas y los riesgos asumidos por no invertir en oportunidades anteriores.
Todo el proceso de elección de fuerzas debería ser dinámico a fin de adaptarse a las condiciones cambiantes. Los diferentes elementos para el planeamiento de las fuerzas son considerados en diferentes grados tanto dentro como fuera del Departamento de Defensa. Por definición, todo el proceso debe consolidarse, al menos una vez al año, en la preparación del Programa de Defensa para los Años Futuros. No obstante, ésta no es la palabra final, dado que el Congreso modificará las opciones para reflejar su propia evaluación de la estrategia y las fuerzas propuestas, así como el humor del público y de los políticos en ese momento.
Cada uno de los elementos para la elección de las fuerzas se considera en mayor detalle en las secciones siguientes.
Amenazas, Desafíos, Vulnerabilidades y Oportunidades. Una tarea esencial para el estratega y planificador de las fuerzas es evaluar el entorno de la seguridad en términos de amenazas, desafíos, vulnerabilidades y oportunidades futuras. Durante la Guerra Fría, EE.UU. y sus aliados enfrentaron una amenaza bien definida y gran parte del planeamiento estratégico y de fuerzas fueron explícitamente impulsadas por las evaluaciones de las amenazas específicas tradicionales de la nación. La esperanza de paz de la década de los noventa duró poco debido a que las fuerzas de desintegración chocaron con las fuerzas de integración. La ambigüedad y la incertidumbre ahora complican la tarea.
En algún punto, no obstante, el planificador de fuerzas debe considerar el espectro total del conflicto, desde guerras nucleares con un competidor casi par, uso de armas biológicas, químicas o nucleares, guerra principal con un competidor casi par, ataques cibernéticos o de otro tipo al territorio estadounidense, teatros de guerras de envergadura y conflictos regionales, hasta operaciones de paz, operaciones contra el terrorismo, operaciones contra las drogas, asistencia humanitaria y presencia en el exterior. Henry Bartlett, Paul Holman y Timothy Somes sugieren que la tarea más importante consiste en evaluar, en forma completa, la naturaleza de tales conflictos, la probabilidad de que se produzcan y su capacidad de destrucción. En definitiva, tales juicios llevan a otras decisiones en cuanto a la manera en la que deben estructurarse las fuerzas y cómo aplicarlas en todo el espectro.
Las evaluaciones de las amenazas tradicionales continúan teniendo una función importante, aunque modificada, en el proceso de planeamiento estratégico y de fuerzas. Es importante considerar las capacidades de una nación específica, así como sus intenciones, circunstancias y vulnerabilidades. Las capacidades se refieren a la habilidad física de un enemigo potencial de imponer su voluntad sobre otras naciones. La capacidad militar, generalmente se mide por la cantidad y calidad de armas y del personal de las fuerzas armadas, las características de comando y control, los modelos de despliegue, el nivel de alistamiento y la capacidad de movilización, aunque la evaluación de efectividad general es inherentemente compleja y difícil. La información sobre los factores políticos y económicos más importantes de un adversario es, por lo general, más difícil de obtener y aun más difícil de interpretar.
Las intenciones y los planes de un adversario potencial son, por lo general, más vagos e inciertos que el conocimiento de sus capacidades. Las circunstancias específicas del momento pueden alterar las capacidades e intenciones de un país de manera inesperada. Asimismo, la identificación de sus vulnerabilidades permitirá, durante el desarrollo de la estrategia, explotar las debilidades de una nación amenazante o de un actor que no es un estado.
Cada vez más se reconocen las propias vulnerabilidades de los EE.UU., que surgen del hecho de que es una sociedad abierta y se apoya cada vez más en la tecnología informática. Ello incluye la protección del territorio de EE.UU. contra el uso de armas nucleares, químicas y biológicas; la protección de sus infraestructuras críticas, terrorismo; crimen organizado y consecuencias no-buscadas de la globalización.
Aliados, Naciones Amigas e Instituciones Internacionales. Una elección estratégica muy importante es la medida en que nuestra estrategia se vinculará a otras naciones ya sea a través de alineamientos amplios, alianzas específicas como la OTAN, seguridad colectiva o cooperativa a través de instituciones internacionales como las Naciones Unidas o coaliciones ad hoc. Los aportes esperados de los aliados o las naciones amigas son muy importantes para nuestra estrategia final y la asignación de recursos limitados. Ello, inevitablemente, plantea el tema de la efectividad de dichas relaciones así como la división del trabajo y la distribución general de la carga. Las capacidades, intenciones, circunstancias y vulnerabilidades de otras naciones también deben tenerse en cuenta. Sus intereses y objetivos nacionales estarán en primer lugar y solamente cuando tales intereses y objetivos sean compatibles con los nuestros podremos esperar la incorporación de fuerzas aliadas para cumplir con nuestros objetivos. Estas evaluaciones son críticas para la elección fundamental entre una estrategia individual y una multilateral.
Fuerzas Disponibles. Otro dato importante en el proceso de evaluación continua es la descripción de las fuerzas armadas que estarían disponibles para involucrarse en conflictos futuros. Tales fuerzas incluyen: (1) las fuerzas existentes (activas y de reserva) menos las que están programadas para retiro, (2) las fuerzas programadas para estar operativas durante el período de interés y (3) los aportes de fuerzas que pueden esperarse por parte de aliados y naciones amigas en situaciones específicas.
Las fuerzas existentes proveen un punto de partida inicial desde donde se realizarán incorporaciones y eliminaciones. Debido a los extensos plazos de entrega necesarios para la adquisición de gran parte de los sistemas de armas, las fuerzas existentes conforman, inevitablemente, una parte sustancial de la estructura de fuerzas en el futuro. Dado que la estructura de nuestras fuerzas no se construye desde cero cada año, las opciones para la modernización de las fuerzas se hacen, por lo general, «sobre el margen». De esta manera, aunque los objetivos de la seguridad nacional y la estrategia militar deben determinar nuestra elección de las fuerzas, también es verdad que las fuerzas existentes determinan, en gran medida, la estrategia actual y nuestra capacidad para cumplir con las contingencias actuales.
Los planificadores operativos tienden a enfatizar el despliegue, el empleo, el alistamiento y la sustentabilidad, ya que deben planificar para la posibilidad de luchar con las fuerzas actualmente existentes. Los planificadores de fuerzas tienden a concentrarse en las nuevas estrategias y los conceptos operacionales, la adaptación de las organizaciones, la investigación y el desarrollo, la modernización y las cuestiones de estructura de las fuerzas, ya que su objetivo es crear fuerzas futuras capaces de apoyar la estrategia y los objetivos futuros de la nación. Ambas perspectivas son importantes y el mejor estratega y planificador de fuerzas es el que encuentra el equilibrio entre las fuerzas operacionales existentes y la inversión en capacidades futuras.
Evaluación. Las evaluaciones para el planeamiento estratégico y de fuerzas comprenden una compleja serie de análisis que evalúan las capacidades de EE.UU. y las fuerzas aliadas para apoyar la estrategia de seguridad nacional ante amenazas potenciales. Los resultados de estas evaluaciones muestran las deficiencias de las fuerzas disponibles e indican los riesgos para los intereses inherentes a los programas actuales. Tales ejercicios de evaluación sirven como base para la formulación de cambios en las fuerzas programadas. Este proceso de evaluación conduce a decisiones que, eventualmente, reasignarán fondos entre diferentes programas dentro de las pautas fiscales establecidas. Las deficiencias se corrigen mediante la realización de cambios en las diversas adquisiciones de armas, personal, operaciones y mantenimiento, investigación y desarrollo y otros programas de apoyo. Los programas revisados se utilizan como base para la postura de las fuerzas futuras.
Al realizar estas evaluaciones, los planificadores de defensa deben considerar:
lo que deseamos hacer (objetivos)
cómo planeamos hacerlo (estrategia)
a qué nos enfrentamos (amenazas y desafíos)
cuáles son los recursos disponibles (fuerzas)
y cuáles son los desajustes (riesgos)
Tanto las evaluaciones cualitativas como cuantitativas resultan útiles para comparar fuerzas y estrategias opuestas. Entre los factores cualitativos se cuentan elementos tales como: liderazgo, doctrina, instrucción, moral, logística, comando y control, computadoras, inteligencia, tecnología e iniciativa. Los factores cuantitativos incluyen el orden de batalla, poder de fuego, movilidad, supervivencia, exactitud, alcance, efectos de armas y un conjunto de otras cantidades medibles. Para analizar los factores cuantitativos, se utiliza el conteo, el modelado y los juegos de guerra. Al agregarse el elemento humano, las simulaciones político-militares, los juegos de guerra y los ejercicios brindan al planificador de fuerzas y estrategas conocimientos útiles para su tarea.
Deficiencias y Riesgos. A través de las evaluaciones cuantitativas y cualitativas de los objetivos, estrategia, fuerzas y amenazas, pueden identificarse las deficiencias en nuestra estrategia o postura sobre las fuerzas.
Después de la Guerra del Golfo Pérsico, se determinó que las capacidades de movilidad estratégica debían aumentar notablemente para asegurar que se pudiera lograr un más rápido despliegue de fuerzas más extensas durante las primeras etapas de una crisis futura. El resultado neto de tales deficiencias es que deben asumirse riesgos hasta que se logren mejoras.
El riesgo puede describirse en términos amplios como la diferencia entre los fines deseados (objetivos de la seguridad nacional) y lo que puede lograrse con los medios disponibles (estrategia y fuerzas). A fin de seleccionar las fuerzas militares en forma efectiva, se deben analizar, evaluar y enfrentar los riesgos. En especial, debe abordarse la probabilidad de fracasar y las consecuencias de un fracaso. Debe decidirse cómo medir y definir los riesgos.
Para minimizar sus efectos, los riesgos deben manejarse. En el caso de incertidumbres cruciales, es necesario buscar información adicional para reducirlas. Los presupuestos pueden aumentarse a fin de disminuir el riesgo de fracaso. Los limitados recursos pueden reasignarse entre las áreas de misión, aceptando mayores riesgos en algunas áreas a fin de reducir los riesgos en otros sectores. En el nivel más alto del planeamiento, un país puede aceptar mayores niveles de riesgo a la seguridad a fin de lograr otros objetivos de desarrollo político o social.
Fuerzas Alternativas y Programadas. El siguiente paso en el planeamiento de fuerzas consiste en seleccionar, entre las fuerzas alternativas, la cantidad, el tipo y la combinación de capacidades militares necesarias para corregir las deficiencias y minimizar los riesgos, sin olvidar que se debe mantener el equilibrio entre los niveles de fuerza y el realismo fiscal. La fuerza programada resultante se encuentra limitada desde el punto de vista fiscal, pero cumple, según se espera, con los aspectos más críticos de la estrategia militar nacional.
Existen tres niveles generales de asignación de fondos que tienen lugar en esta etapa del planeamiento de las fuerzas. El primero se produce cuando se ajusta la directiva política y fiscal de la defensa y se establece la participación de cada una de las fuerzas armadas en el presupuesto. En este momento salen a la superficie las preocupaciones sobre el papel, las misiones y las funciones. El cambio de las prioridades de defensa debería tener un importante efecto. ¿Cómo deben asignarse los fondos de la defensa en todo el espectro del conflicto? ¿Cómo debería apoyarse a los elementos de la estrategia militar nacional tales como la presencia en el exterior, la proyección de poder y los conflictos regionales? ¿Cuáles son las necesidades de cada uno de los comandos unificados y específicos? ¿Es el alistamiento actual o la modernización futura una prioridad principal?
Dentro de cada fuerza, se debe realizar una segunda asignación general de recursos entre cada una de las partidas. Aquí, la cuestión será cuánto dinero debe asignarse a la estructura, la modernización, el alistamiento y la duración de las operaciones (tempo) y la infraestructura de apoyo.
¿Apoya la estructura de las fuerzas a la estrategia militar nacional?, ¿Son el alistamiento y el ritmo operativo sustentables en la actualidad? ¿Existe suficiente modernización prevista para el futuro?, ¿Está la infraestructura de apoyo correctamente dimensionada?
El último nivel de asignación de recursos se produce cuando se llevan a cabo las opciones de fuerzas alternativas dentro de las áreas de misión de cada fuerza y entre ellas. ¿Debería el ejército organizarse en divisiones o en brigadas?, ¿Deberían ser pesadas, medianas o livianas?, ¿Debería la Armada poner más énfasis en las capacidades centradas en redes o en las plataformas? ¿Cuáles deberían ser los diseños futuros y la proporción de porta-aviones, unidades de combate de superficie, submarinos, el transporte anfibio y transporte marítimo estratégico?, ¿Debería la Fuerza Aérea modernizar las aeronaves de combate/ataque, los bombarderos o el transporte aéreo estratégico?, ¿Deberían organizarse en términos de fuerzas expedicionarias aeroespaciales? ¿Cuáles deberían ser las funciones, las misiones y la proporción entre las fuerzas activas y de reserva? ¿Cuál debería ser la futura política, doctrina y las capacidades espaciales? Las cuestiones en los tres niveles de asignación de recursos deben abordarse desde una perspectiva conjunta y combinada.
Realimentación e iteración.
Esta descripción del marco del planeamiento estratégico y de fuerzas consideró a cada elemento paso por paso. Esto no implica que el planeamiento estratégico y de fuerzas sea un proceso secuencial rígido. En la realidad, los elementos son considerados en grados diversos por diferentes grupos en diferentes momentos. En todos los niveles existe realimentación e iteración, y éstas son esenciales para asegurar un tratamiento integral de todos los elementos.
Las líneas gruesas en la parte superior del marco de la Figura 1 enfatizan la necesidad de la realimentación e iteración para realizar las opciones estratégicas. Las evaluaciones militares, políticas y económicas pueden indicar la necesidad de revisar la elección inicial de la estrategia de seguridad nacional para satisfacer mejor los objetivos nacionales. También puede ser necesario revisar los objetivos nacionales para asegurar que no se intente más de lo que la estrategia puede lograr con los recursos y la tecnología disponibles.
Las líneas gruesas en la parte inferior del marco indican la necesidad de reevaluar la capacidad de las fuerzas disponibles para llevar a cabo la estrategia militar nacional luego de incorporar las fuerzas programadas. Se pueden evaluar fuerzas alternativas a fin de determinar la elección más efectiva dentro de los límites de los recursos.
Por último, la evaluación constituye el vínculo entre las opciones sobre estrategia y estructura de las fuerzas. Los límites o deficiencias de una estrategia militar pueden hacerse evidentes sólo luego de determinar las fuerzas necesarias para llevarla a cabo. Cuando existe una mala combinación entre la estrategia y las fuerzas, se deben ajustar las fuerzas, reforzar la estrategia, modificar los objetivos o aceptar los riesgos adicionales.
Resumen
Este artículo presenta un marco organizado para elegir la estrategia y las fuerzas de la defensa del futuro. Los factores políticos, burocráticos y de organización con frecuencia obscurecen los elementos racionales importantes de las decisiones sobre planeamiento estratégico y de fuerzas. Ante el dinámico entorno de seguridad actual y la creciente competencia por los recursos escasos, la elección de la mejor estrategia y de fuerzas de la defensa resulta hoy más esencial que nunca. Los errores cometidos hoy sólo redundarán en estrategias y fuerzas de defensa no adecuadas para las necesidades futuras del país. Se debe dar la más precisa y acabada consideración a todos y cada uno de los elementos clave del planeamiento estratégico y de fuerzas.
Debido a las complejidades involucradas y a las numerosas incertidumbres que tornan difícil una evaluación precisa, rara vez se pueden tomar opciones bien definidas. Como consecuencia, las decisiones finales generalmente se llevan a cabo en una atmósfera de negociación política y presiones por parte de las organizaciones. Corresponde a aquellos relacionados con la defensa nacional utilizar algún método racional para considerar los diferentes elementos de planeamiento al tiempo que toman decisiones oportunas e informadas sobre las complejas cuestiones de elección de estrategia y de fuerzas. Además, es fundamental que comuniquen su razonamiento al público estadounidense en forma clara y concisa.
