Reformas de sistemas judiciales obligan a modificar relación entre fiscales y policías

INVESTIGACION CRIMINAL
1. IntroducciónLas perspectivas clásicas de análisis de las funciones policiales establecen una divisiónentre las actividades de seguridad o preventivas, anteriores a la comisión del delito, y las que sevinculan con la represión de los delitos y están destinadas a buscar pruebas que permitanestablecer la responsabilidad, mediante un juicio penal, sobre un hecho delictivo ya ocurridoi.Este documento se concentrará en el segundo tipo de actividades, las que se clasifican comorepresivas.Las acciones de investigación policiales se desarrollan en el marco de un proceso judicial,por lo cual en este espacio la policía debe actuar junto a otras instituciones, el Ministerio Públicoy el Poder Judicial, dado que el control de la represión estatal es una de las principales razonesde la separación de poderes en la democraciaii. Aunque esta esencial función de control, apareceseriamente reducida en el contexto marcadamente inquisitivo del proceso judiciallatinoamericano.En términos muy esquemáticos, incluso sin pretensión de agotar ni las principalescaracterísticas del sistema, el proceso es inquisitivo en la medida que el juez es, sobre todas lascosas, el encargado de perseguir los delitos. Además, el proceso gira alrededor de la persona delacusado y de obtener algún mínimo indicio para ordenar su prisión preventiva, que funcionacomo castigo por ser considerado sospechoso, como presión para que declare, o comosalvaguarda de un sistema que no puede conseguir prueba suficiente para realizar el juicio. Así,la detención del imputado es el momento inicial y central de la investigación, no su resultado.Esta investigación se caracteriza por ser escrita, secreta, formal y discontinua, el expedientequeda armado como una sucesión cronológica de actas y documentos del más diverso contenido.En las pocas ocasiones que existe sentencia, ésta es un acta más que se fundamenta en algunos delos elementos que constan en las páginas anteriores del expedienteiii.En los últimos años, varios países latinoamericanos han realizado reformas en sussistemas de justicia criminal con el objetivo de quebrar la consolidada cultura inquisitivamediante la adopción de elementos del modelo acusatorio. En este modelo procesal, la figura delfiscal está claramente diferenciada de la del juez, que funciona como árbitro de la pugna entredos partes, acusación y defensa. Además, mientras el principio de legalidad del sistemainquisitivo obliga a la persecución de todos los delitos, en el acusatorio, el fiscal o la víctimatienen amplios poderes para decidir que hacer con los elementos que poseen (entre otras:desestimar los cargos, acusar en juicio, negociar los cargos con el acusado, conciliar, etc.), porcierto, con estas facultades, un acusador público puede ejercer distintos y discrecionales tipos depresión sobre los imputados. El fiscal dirige (o recibe de la policía) una investigación muyinformal, dado que como regla sólo servirá como prueba aquello que se desarrolle en el juiciooral y público, por lo cual, resulta inútil levantar actas de todo lo que vaya sucediendo. Lainvestigación está orientada a conseguir elementos que permitan demostrar al fiscal que tiene
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suficientes posibilidades de realizar un juicio contra alguien y conseguir una sentenciacondenatoria. La prisión preventiva es entendida como medida extrema para garantizar lapresencia del acusado en el juicio y por lo tanto no puede dictarse sin los requisitos para realizarel juicio y motivos para suponer que el acusado no se presentará, por lo tanto, cuando se dictaesta medida la investigación debe estar avanzada.Obviamente, las diferencias entre estos sistemas provocan distintos modos de realizar lainvestigación policial. En el sistema inquisitivo la investigación implica que hay un expedienteabierto, sin plazos, al que se le irán incorporando elementos en la medida que la policía u otroactor obtenga alguna información. Esa prueba no necesita estructurarse en una acusación y poreso no hay demasiados problemas en que la investigación no sea dirigida por nadie. La prácticadescribe que en ambos sistemas la policía tiene un poder determinante; pero en el sistemaacusatorio además del contralor que pueda realizar el Ministerio Público (prácticamenteinexistente en el sistema inquisitivo) el juez está colocado sólo para controlar y no parainvestigar. Tampoco debe olvidarse que en el proceso inquisitivo, el agente policial no aparececomo una persona ni se presenta como testigo de lo que ocurrió, más bien con su firma convalidalas actas mediante las cuales se incorpora la prueba al proceso, por ello son mucho más reducidaslas posibilidades de control judicial sobre su actividad.2. Una Actividad Marginada2.a Disfuncionalidad y atrofia de la investigación criminalAhora bien, como instrumento de la política de seguridad, la investigación criminal no hasido una herramienta privilegiada en América Latina. En diferentes países y períodos, unmosaico de prácticas represivas irregulares ha sido utilizadas donde la “teoría” suponía y lasleyes establecían que debía confiarse en la investigación criminal y el poder judicial. Un ejemplocercano lo constituyen las últimas dictaduras, las políticas de seguridad continentales basadas enla doctrina del “enemigo ideológico interno” y el consecuente desarrollo de un aparato deseguridad pública más coherente con la lógica militar que la policialiv. Así, se provocó unaconfusión entre las categorías de delincuente común, guerrillero, subversivo, opositor político,sectores marginales, organizaciones laborales, etc., cuyos efectos se conservan hasta el presente.La investigación criminal ha resultado disfuncional con Estados que no necesitan ni quierenmayores pruebas para matar a los “enemigos”, ni evidencia que revele las atrocidades eilegalidades de sus “amigos”v.Reinstaladas las democracias, las ejecuciones sumarias de supuestos delincuentes, un usoextendido de la tortura, la fabricación de pruebas como método para armar un caso, son lasprácticas de seguridad más evidentes que se heredaron y que conspiran contra el desarrollo de lacapacidad de investigación criminal en un contexto democrático. Pero podría darse el ejemplo deotras prácticas muy arraigadas que han venido a ocupar el espacio de una investigación criminalatrofiada.Así por ejemplo, es muy común que las “rutinas de investigación” estén diseñadas, oincluso sean reemplazadas, por cotidianos operativos callejeros de control policial que se limitana supervisar discrecionalmente y de forma focalizada a ciertos sectores sociales, a cuyosintegrantes se detiene y molesta asiduamente con la excusa formal de averiguar sus antecedentes,sus modos de vida, o acusarlos de cometer algún delito sin mayores pruebas para ello. Las
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consecuencias de esto son detenciones realizadas sin ninguna investigación previa, que nisiquiera están pensadas como paso inicial de un causa judicial, e instituciones policiales queevalúan la eficacia de sus agentes por la cantidad de arrestos.Por otra parte, aunque no se haya puesto demasiada voluntad en desarrollar un sistema deinvestigación criminal para resolver las denuncias de delitos presentadas por los habitantes, lainformación sobre ciertos hechos delictivos es de interés para sectores políticos o económicosdominantes. Pero, como en este caso la información no está destinada, en principio, para servirde evidencia en ningún juicio, sino como indispensable material que garantiza la subsistencia enun ambiente político enrarecido o como moneda de canje y extorsión, estos datos no precisantener rigurosidad probatoria y se construyen a partir de informes confidenciales, escuchastelefónicas, seguimientos, redes de informantes, etc. En consecuencia, se han generado muyamplios, caros y hasta multiplicados aparatos de información e inteligencia interna, en losmismos Estados que han destinado muy pocos recursos a las secciones de investigación criminal.Otra estrategia fue desarrollar, dentro de la estructura legal de las instituciones de seguridadpública, o de modo paralegal, cuerpos de investigación criminal principalmente diseñados comoaparatos de información, con una estructura de mando centralizada, una organización pensada entérminos del mapa político y no del “mapa del delito” y ajenos a cualquier control operativo delpoder judicial o del Ministerio Público.2.b La función social de la investigación criminalLa consecuencia más grave de lo expresado, es la fuerte distorsión en los objetivos y lafunción social de la investigación criminal. En varios países, ésta no aparece diseñada como uninstrumento del poder público que junto con otros, debe servir para dar respuesta a problemasconcretos de la sociedad, sino como aparatos a partir de los cuales el Estado sostiene sucapacidad de acción y represión aún en ausencia de legitimidad, o incluso como reflejo de losconflictos entre diversos sectores del aparato estatal. Por todo esto, aun cuando la efectividad dela investigación y la justicia criminal se encuentra siendo repensada a nivel mundial, la reflexiónsobre su importancia cobra una vigencia especial en el contexto regional.Es común sostener que la investigación y represión de los delitos tiene seriaslimitaciones, que de ella sólo pueden esperarse pequeños y focalizados efectos frente a lavariedad de factores que influyen en el fenómeno de la delincuencia y que no es mucho lo que lainvestigación puede hacer frente a cierto tipo de delitos – hurtos y robos en transportes públicoso en la calle, violencia intrafamiliar, etc. Incluso, aunque resulte cierto que en la medida que secastiguen más eficientemente los delitos, disminuye el beneficio de cometerlos, en algunoscontextos esta política resulta impracticable, frente al crecimiento de los índices de pobrezarelativa y al deterioro de las condiciones sociales que influyen en el aumento de ciertascategorías de delitos. Seguramente el modo de vivir de la gente, y su misma vida, valgan muypoco en una sociedad que decida utilizar la política criminal como herramienta principal parasolucionar sus conflictos y tensiones.Pero es un grave error generalizar y evaluar las limitaciones de la investigación criminalen países con una tasa de esclarecimiento y efectividad muy diverso. Si ponemos como ejemplolos homicidios, uno de los delitos donde las estadísticas son más confiables y donde se suponeque deben ser mayores los efectos de la investigación criminalvi, en Estados Unidos el índice deesclarecimiento sería de cerca del 45 por ciento de los casosvii, en Chile terminarían en condenaentre el 48,9 por ciento y el 34,6 por ciento de las causas ingresadasviii, en Honduras losporcentajes son significativamente menores cerca al 30 por ciento (1997) y en El Salvador sólo
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el 7 por ciento (1996)ix. Es concluyente, que en ciertos países mejorar la investigación criminalsigue siendo un desafío central y un instrumento fundamental del desarrollo social.Asimismo en algunas sociedades la generalización de delitos como secuestros,homicidios, extorsiones, comercio ilegal de armas, fuertes bandas de delincuentes rurales, se hatransformado en un problema cuya dimensión y gravedad altera profundamente el marco de lasrelaciones sociales y llega a condicionar seriamente la capacidad de respuesta de lasdemocracias. Es obvio que cualquier estrategia para abordar estos problemas, incluso la mismaprevención, dependerá de serias acciones de investigación criminal y no sólo del incremento delos patrullajes ni de la presencia policial.Por otra parte, la impunidad ante delitos como asesinatos con fines políticos, corrupciónde funcionarios públicos, agentes de seguridad que participan en bandas organizadas, etc. hancaracterizado las relaciones de poder y definido un modo de hacer política. En ese marco, elesclarecimiento de estos delitos está estrechamente asociado a un fortalecimiento genuino de lasdemocracias.3. Investigación Criminal y Justicia3.a Las reformas en la Justicia PenalEs claro que, los procesos de reforma y mejora de la investigación criminal implican demodo directo a otras instituciones, el poder judicial y el Ministerio Público, que además poseenuna dinámica y cultura organizacional muy distintas.Ahora bien, en los procesos de reforma rara vez pueden modificarse todas lasinstituciones de forma coordinada y los cambios en una institución pueden verse oscurecidos porla falta de cambios en otra. Por tanto, al ser la estructura completa tan grande, cualquier cambiodebe contemplar varias dimensiones, de allí el fracaso de las pequeñas reformas cuyos efectosson rápidamente absorbidos por el resto del sistema. Además, tanto en el caso de amplios ysimultáneos cambios, como en aquéllos de carácter gradual, es necesario pensar la reforma comouna estrategia a largo plazo y cuidar que los movimientos que se realizan promuevan otroscambios en el sentido deseado, y no que los obstruyan.Como ya se mencionó en la introducción de este documento, gran parte de los paíseslatinoamericanos han realizado, o suponen realizar, reformas integrales en sus sistemas dejusticia criminal, desde el momento de las investigaciones iniciales hasta el de la ejecución deuna eventual condena. El objetivo es doble, democratizar y dar mayor eficiencia al procesojudicial, aunque el modo en que se coordinen ambos, o la medida en que se utilicen criteriosdemocráticos de eficiencia, dependerá del diseño legal y de la implementación práctica de lasnuevas instituciones. En la medida que las reformas buscan la adopción de modelos dejuzgamiento mayormente acusatorios, la separación de funciones entre acusador y juzgador,implica diferenciar entre una parte que dirige la investigación (la que a su vez necesita de esainformación para decidir si realiza o no una acusación), y otro actor, el juez encargado decontrolar que en esa investigación no se violen las garantías y derechos de las personas.Separación de funciones que hace necesario recrear la institución del Ministerio Público, que enel inquisitivo sistema latinoamericano tenía diversas funciones de contralor, aunque en lapráctica su espacio fue insignificante.
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Esta redistribución de poderes y funciones no es la única ni tampoco la principal reformadel proceso judicial que incide en las tareas de investigación criminal. En mayor o menor medidalos nuevos códigos procesales establecen caminos alternativos a la realización del juicio, con elfin de poder distribuir, con alguna racionalidad, los esfuerzos y recursos del aparato judicial yreducir los excesivos y nocivos niveles de violencia que implica una justicia penal que, porejemplo, ante la “supuesta” responsabilidad en un pequeño conflicto puede responder con largosencarcelamientos en condiciones inhumanas. La suspensión del proceso a condición de que elacusado cumpla ciertas acciones, la facultad conferida al Ministerio Público de renunciar a lapersecución penal en determinadas circunstancias y categorías de delitos (principio deoportunidad), el juicio abreviado, la conciliación, una mayor cantidad de delitos que deben serperseguidos sólo si la víctima así lo dispone, etc. constituyen algunos de los medios alternativos.Estos criterios legales de selección, contrapuestos a la abstracta obligación legal de investigartodos los hechos y delitos por igual, significan la explicitación y posible racionalización de unpoder para seleccionar casos que antes manejaba casi exclusivamente la policía. Sin criterios deselección, la policía, y luego la justicia, están obligadas a decidir dónde y a qué investigacionesdestinar sus recursos humanos y materiales. Esto provoca la utilización de oscuros criterios queno se pueden explicitar por ser ilegales, y que destinan mayores recursos humanos y materiales alas causas menos graves, por efecto de distintas rutinas burocráticas imposibles de compensar sincriterios justos y prácticos para ordenar el trabajo.3.b El Ministerio Público: Espacio de desarrollo y estructuraLa necesidad de armar una acusación, mayor presencia de la víctima e incluso de laorganizaciones de la sociedad civil en el proceso penal y una serie importante de solucionesalternativas, no sólo son instrumentos para mejorar el tratamiento de cada caso en particular, sinotambién herramientas con las cuales el Ministerio Público pueda transformarse en un actorimportante en el diseño de la política criminal y en el control de la actividad policial. Dentro delos márgenes habilitados por la ley, su estructura jerárquica le permitiría planificar, ejecutar yevaluar políticas para el tratamiento de distintas categorías de casos. Quizás sean demasiadasexpectativas cuando en el contexto latinoamericano todavía hay pocos resultados concretos, yseguramente sea un desafío, por lo menos, mediano plazo. Pero aún cuando la historia de estos“nuevos Ministerios Públicos” tiene pocos años, la errónea resolución de algunos aspectosfundamentales probablemente genere instituciones que sigan sin desarrollar su identidad y denpobres resultados. Algunos de estos aspectos son: la estructura institucional; la selección yorganización de su personal; y su relación con las fuerzas de seguridad y otras instituciones.3.b.1 EstructuraComo en otros procesos de cambio cualitativo, los riesgos y las debilidades máspreocupantes están en la definición de una clara identidad institucional para el MinisterioPúblico. Mientras la mayoría de los procesos de reforma establecieron al Ministerio Públicocomo una institución autónoma frente a los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, existe elpeligro de que éste se desarrolle “adosado” a la estructura y cultura judicial, o quede desbibujadoentre la estructura judicial y el poder policial. La organización del poder judicial obedece a garantías como la del juez natural y otrosprincipios propios de una institución que debe ser independiente y no jerarquizada, principiosque es necesario profundizar si el juez va a reforzar su lugar de control, pero que no son propiosde un órgano acusador, que más allá de su grado de autonomía tiene muchas de las
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características de un organismo ejecutivo y no de contralor. No existe razón para que lasjurisdicciones y especialidades fiscales coincidan con las judiciales ni con las policiales cuandootros modos de organización resultan más efectivos. Lo anterior no implica que la estructurajudicial y policial no deba tenerse en muy importante consideración, pero vistas como laorganismos con los que Ministerio Público debe articular su trabajo. Así también, su estructuradebiera reflejar la existencia de múltiples organismos administrativos de contralor (bancoscentrales, auditorías generales, controladurías, etc.) fundamentales cuando se trata de prevenir oinvestigar delitos no convencionales (fraudes financieros, delitos ecológicos, contrabando, etc.).En conclusión, gran parte de la capacidad de acción del Ministerio Público parece determinadapor la flexibilidad de una estructura que le permita articular acciones y adaptarse a los cambiosen la estructura judicial, policial y administrativa.El desarrollo del Ministerio Público de Guatemala es un ejemplo interesante paradestacar algunos de estos obstáculos, sin que ello implique una evaluación global de suevolución. Su despliegue comenzó estableciendo oficinas en los lugares donde existíanjuzgados de primera instancia (anteriormente encargados de realizar la investigación), sinmayor estructura regional, lo que impidió coordinar y planificar políticas, y con unaorganización y cultura institucional similar a la que tenía el poder judicial, por lo que seheredaron varias de las debilidades fundamentales de los juzgados – la delegación detareas en el personal administrativo y el excesivo formalismo de la investigación. A estose sumaron serias resistencias del poder judicial para abandonar la dirección de lainvestigación. Por el otro lado, su capacidad para constituirse en director de lasactividades de investigación policial es todavía muy débil. Dejando de lado que en variospuntos del país no hay agentes policiales que puedan auxiliar al Ministerio Público, en loslugares donde sí existen, como ciudad de Guatemala, no hay una coordinación efectiva deacciones ni se han diseñado mecanismos organizativos concretos para empezar a trabajaren este sentido. La desconfianza entre ambas instituciones es tal que, en variascircunstancias, han preferido trabajar de forma paralela para no intercambiar suinformación. Incluso, el Ministerio Público ha transformado su Dirección deInvestigaciones Criminalísticas, pensada originariamente como la sección queconcentraría la actividad pericial, en su propio cuerpo armado de policía.La identidad no sólo puede perderse frente al poder judicial, en El Salvador, antes de lareforma del Código Procesal Penal de 1998, y con el fin de dirigir la investigación policialconforme la nueva normativa constitucional, se destacaron fiscales en dependencias de laDivisión de Investigación Criminal de la Policía Nacional Civil. En ese esquema los fiscales, ensu gran mayoría, terminaron realizando las tareas que antes que ellos desarrollaban los asesoreslegales de la policía.Entre los criterios de organización los más importantes pasan por establecer unadistribución territorial y por especialidades, que haga posible:• Contemplar problemáticas locales, aunque en el contexto de agrupaciones regionales quepermitan la evaluación y planificación de acciones.• Dar una respuesta acorde a cuestiones particulares a nivel nacional o regional (asuntosétnicos, ecológicos, migratorios, de familia, de corrupción, etc.). También debería analizarse
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en que medida es conveniente según cada especialidad, contar con unidades en distintasjurisdicciones o generar algunas unidades especiales sólo a nivel central o regional.• Articular, junto a otras instituciones, sus relaciones con “la víctima” que no sólo debe servista como el denunciante que inicia una operatoria burocrática.• Resolver los mecanismos por los cuales el Ministerio Público se tornará permeable a otrospoderes del Estado o sectores de la sociedad que pueden tener intervención en el diseño de supolítica. Los diseños legales en este sentido son variados y puede mencionarse el modo enque la Ley del Ministerio Público de Guatemala resuelve la intervención del Poder Ejecutivo,el Consejo Ciudadano integrado por diversos sectores en el caso del Ministerio Público deHonduras, e incluso la supervisión de memorias, informes y recopilaciones de instruccionesque los Ministerios Públicos deben enviar a comisiones legislativas. Sin embargo esnecesario reconocer que los efectos reales de estos organismos han sido pobres. En buenamedida ello parece deberse al carácter meramente consultivo de muchos de estos organismoscolegiados, a la débil tradición de fiscalización y seguimiento legislativo, o a la falta declaridad sobre las ventajas de trabajar con estas instancias, dentro de aparatos estatales muypoco acostumbrados a ellas.3.b.2 Los agentes fiscalesLas experiencias parecen demostrar que la clave para que existan márgenes respetables deautonomía respecto del poder político está en mecanismos transparentes de selección de losfiscales y en rodear esos cargos de una serie de garantías. La selección del Fiscal General es unacuestión de gran cuidado y más allá de su afinidad política, que seguramente resulte cercana alpartido gobernante, el camino pareciera estar en candidatos de los que, a partir de susantecedentes, pueda esperarse capacidad de acción y un grado respetable de autonomía.Regulaciones como la de Honduras, donde el Fiscal General debe ser elegido con el votofavorable de los dos tercios de los miembros del Congreso Nacional entre candidatospreviamente seleccionados por representantes de organismos públicos y de la sociedadcivil, parece cubrir el requisito de una selección por antecedentes convalidada con unimportante y necesario apoyo político.Pero el funcionamiento del Ministerio Público debe estar más sólidamente asentado en laselección del resto de los fiscales. Este se plantea como un desafío más complicado, pues duranteun período inicial relativamente prolongado debe cubrirse una gran cantidad de nuevos eimportantes cargos para los que no existe personal capacitado. En este caso, como en muchosotros, las soluciones adoptadas, están en estrecha relación con la dinámica política de la reformajudicial, caracterizada por horizontes aparentemente consensuados pero con altos grados deimprovisación.En El Salvador, luego de la reforma que entrara en vigencia en 1998, se optó pormantener como agentes fiscales a personal con algún grado de experiencia en el cargopero sin título profesional de abogado, aunque se supone que se establecerá un períododentro del cual deban obtenerlo. Esto ha implicado sumar otro riesgo al proceso defortalecimiento de la fiscalía, en especial cuando tanto los jueces como los defensores
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deben ser profesionales y el nivel educativo de los policías salvadoreños es de los máselevados de la región.Un elevado y difundido grado de informalidad e irregularidades, en la selección y en losascensos de los funcionarios, ha caracterizado a las carreras del personal en las institucionespúblicas de muchos países. Frente a ello, la selección de los nuevos fiscales e incluso de agentesde la división de investigaciones criminales (DIC) del Ministerio Público de Honduras, fuerealizada por una consultora privada, externa a la institución. La transparencia de este proceso,que el Ministerio Público evaluó como el único conveniente es su contexto nacional, fue unpunto importante de su legitimación social.Más allá de la coyuntura, los fiscales generales – jefe superior de Ministerio Público –conservan todavía un importante poder, en el nombramiento, remoción o reasignación, ya fuereporque así lo determinan las leyes orgánicas o porque se demora la aprobación de las normativasque reglamentan la carrera, como en el caso de Guatemala. Aún cuando ya se sostuvo que adiferencia del Poder Judicial, el Ministerio Público constituye una estructura jerárquica, el cargode cada agente fiscal toma una importancia tal que necesita ser acompañado de fuertes requisitosde nombramiento, remoción y reasignación (concursos transparentes para la selección y carreradel personal, comisiones o tribunales especiales para disponer la remosión de los agentesfiscales). Cierto grado de rigidez en estas cuestiones, resulta necesario si se piensa que otrosaspectos de la organización deben ser flexibles. Sin embargo, una buena selección de fiscales depoco sirve si no se evita una delegación ilegal y excesiva de funciones en el personaladministrativo.Por último, puede mencionarse que los jueces han tenido un importante papel en obstruiro permitir el desarrollo del Ministerio Público, incluso más allá de las disposiciones legales.Creado el Ministerio Público de Honduras en 1994, y ante el riesgo de que la falta de aprobaciónde las reformas procesales trabaran su desarrollo, la Corte Suprema dictó una serie de acordadasque permitieron ordenar medianamente las actividades entre jueces y fiscales, hasta tanto seaprobara la nueva normativa. En Guatemala, a pesar de la reforma procesal, y sin ninguna normalegal que los autorice, los jueces continúan disponiendo la prisión preventiva de los acusados,aun sin solicitud del fiscal.4. Reformas en la Institución PolicialAunque, como se ha visto, el problema de la investigación criminal supera ampliamentela reforma policial, es indudable que resulta fundamental un adecuado desarrollo de las seccionespoliciales encargadas de la investigación de los delitos. Pero debe señalarse que distintasexperiencias marcan la debilidad de la creación de cuerpos técnicos o especializados deinvestigación cuando esto no va acompañado de otros cambios político-institucionales másamplios – como el cambio en las normas del proceso penal, mecanismos efectivos de control ycooperación con el Ministerio Público, reformas que aumenten la transparencia, control yprofesionalidad de las instituciones policiales en que estos cuerpos especiales se desarrollan, etc.Por lo que, si la falta de capacitación y equipamiento tornan imposible la investigación criminal,no cabe duda que los recursos y el entrenamiento no ha prestado mayores utilidades en uncontexto adverso, o sólo han constituido un instrumento para la legitimación temporal deinvestigaciones manipuladas.4.a Dependencia orgánica de la policía de investigación
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La dependencia orgánica o administrativa implica la adscripción del grupo deinvestigadores a otro organismo del Estado que lo contiene (Ministerio Público, poder judicial, elresto de la policía o directamente del Poder Ejecutivo a través de algún Ministerio o Secretaría deEstado, etc.). El tema se encuentra en relación directa con la cuestión de la dependenciaoperacional. Esta última indica quién debe marcar el accionar policial en cada investigaciónparticular o en una categoría de investigaciones. Es claro que ambas cuestiones estánrelacionadas, pues sólo una interpretación ingenua reduciría la dependencia orgánica a unasujeción meramente administrativa. De hecho, acompañan a la dependencia orgánica una serie depoderes importantes para definir cualquier política criminal: la selección, capacitación y carreradel personal, las órdenes jerárquicas, los controles internos y la fundamental asignación derecursos humanos y materiales. Por lo que, resulta honesto reconocer los límites de ladependencia funcional sin dependencia orgánica.Pero también existen fuertes argumentos a favor de que los investigadores integren elmismo cuerpo policial del que forman parte los agentes de seguridad. Entre los más fuertes está:el peso determinante que el accionar de los policías de patrulla, intervinientes en primer lugar,tiene en la resolución de la investigación; la importancia esencial que para muchasinvestigaciones tiene la información, vínculos y estructura de la policía de seguridad, y ladificultad práctica de generar espacios reales de colaboración entre distintos cuerpos de policía.También favorece a estos criterios comprobar que la capacidad de investigación de las policíasunificadas no depende sólo de los recursos de sus cuerpos de investigadores sino de una culturainstitucional que valora la investigación y las acciones asociadas a ella (por ej. el cuidado de laescena del crimen), como una actividad fundamental.Ahora bien, la experiencia de los distintos países confirma que los argumentos técnicoshan jugado un papel muy secundario, y las diferencias siempre estuvieron fuertementerelacionadas con criterios de distribución de poder dentro del aparato del Estado. En El Salvador,los malogrados intentos de mantener a la Comisión de Investigación de Hechos Delictivos fuerade la órbita de la Policía Nacional Civil, fueron apoyados por sectores que no veían conconfianza el proyecto de nueva policía y deseaban conservar su ascendiente sobre el antiguocuerpo.En Honduras, los escándalos que llevaron a la disolución de la Dirección Nacional deInvestigación y la consecuente necesidad de generar un cuerpo de investigación fuera delespacio militarizado de la Fuerzas de Seguridad Pública (FUSEP), impulsaron laasociación de dos proyectos que tenían orígenes separados: la creación de la División deInvestigación Criminal (DIC) y del Ministerio Público, en un contexto político defortalecimiento del poder político civil frente al poder militar. La reorganización de loscuerpos de policía hondureños en 1998, más allá de los múltiples y válidos argumentos,sólo puede ser comprendida en clave política.Más allá del organismo al que se adscriba, sí parece indispensable la elección o creaciónde un espacio institucional donde la policía de investigaciones pueda desarrollarse como unorganización transparente y con una lógica profesional civil. Sin olvidar que se han ensayado opropuesto, con menor o mayor éxito, canales por los cuales obtener una coordinación aceptableentre el Ministerio Público y una policía de investigaciones que no le pertenezca. Ejemplo de loanterior son: la posibilidad de adscribir investigadores por cierto lapso de tiempo a las órdenesexclusivas del Ministerio Público, mayor o menor capacidad de cada fiscal de disponer el cambio
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de policías en un caso, la participación necesaria del Fiscal General en el nombramiento del jefede la sección de investigaciones o mecanismos de auditoria y control sobre la policía deinvestigación con la participación activa del Ministerio Público.4.b La dependencia funcionalLa cuestión de la dirección funcional ha generado diversas y merecidas discusiones entrelos operadores, sobre si se trata de una relación de subordinación, control o coordinación. Granparte del problema pasa por definir y desarrollar las áreas de saber y de trabajo específico tantode fiscales como de policías, y uno de los peligros más grave es que las discusiones oculten laincapacidad y falta de voluntad política por desarrollar esos espacios. Utilizando una metáfora, siun profesional, supongamos un mecánico, necesitara un mueble específico para su trabajo, esprobable que lo encargue a un carpintero. Pero, si el mecánico no le explica claramente para quéy cómo quiere el mueble, el trabajo del carpintero resultará inútil, por más conocimientos quetenga de carpintería. A su vez, cuanto más profesional sea el carpintero podrá ofrecer una mayorvariedad de opciones, costos y posibilidades. Si bien la relación descripta no es desubordinación, tampoco es de colaboración horizontal pues las decisiones estratégicas recaen enel mecánico que encarga el mueble y, podríamos decir, ejerce la dirección funcional del trabajo,por más sencillo que este sea y aunque sólo conozca cuestiones básicas de carpintería. Esto noimplica mayor o menor jerarquía profesional de uno u otro actor. Sí, es importante remarcar quehay una condición necesaria para que la relación, entre mecánico y carpintero, y entre policías yfiscales, se desarrolle: que cada uno maneje un área de saber específico. Sin embargo, en lamayor parte de los países latinoamericanos, ambos espacios profesionales están todavía enconstrucción. Esto último es algo que parecen reflejar los discursos policiales que sostienen quepoco les queda hacer si es el fiscal quien dirige la investigación, y en discursos judiciales que venen la policía sólo una masa de personas con funciones de “auxiliar” de la justicia.La dirección funcional está sujeta, en buena medida, a las facultades procesales delMinisterio Público (o sea, qué acciones es necesario que autorice o solicite el fiscal) y a cómoestablezca una estructura interna y una serie de mecanismos de relación entre policías y fiscales.Al respecto, completando lo expresado al analizar la dependencia orgánica, no debiera extrañarque se hayan diseñado modelos más fluidos de relación y control entre fiscales y policías quepertenecen a diferentes órganos, que entre aquéllos que integran la misma institución.En El Salvador, conforme la estructura que se está desplegando, la policía – que dependedel Poder Ejecutivo – debe comunicar toda denuncia en forma inmediata al MinisterioPúblico, ambas instituciones se comunican desde ese momento quien será él o losfuncionarios asignados por cada una de ellas a ese caso, y los policías designados debencomunicar periódicamente la situación y avances al fiscal asignado.En Honduras, donde la policía es parte del Ministerio Público, más allá de una primeraintervención de carácter formal, en muchos casos no hay participación del MinisterioPúblico hasta tanto la policía no tenga necesidad de él, la policía tiene mayor capacidadde hecho para decidir “el archivo” de un caso y conforme las entrevistas realizadas, lasreuniones entre fiscales y policías son bastante menos frecuentes que en El Salvador.Por otra parte, consecuencia de relaciones y espacios de poder y de saber, la forma de ladirección funcional varía según cada tipo de delito. Mientras la policía muestra una importanteautonomía en delitos cuya prueba no es compleja y que se producen en sus ámbitos de acción –ej. los espacios públicos – el Ministerio Público puede hacer un uso apenas marginal de
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investigadores de la policía en casos de delitos de prueba compleja que se producen en espaciosdonde la policía casi no interviene: fraudes económicos, corrupción de funcionarios públicos,delitos ambientales complejos. Esto marca que las relaciones que se pueden establecer entrepolicías y Ministerio Público son diversas y estará sujeta a múltiples decisiones: dónde seubiquen distintos cuerpos de peritos y profesionales (economistas, auditores legales, etc.), en quemedida el Ministerio Público intervenga en el desarrollo de las rutinas de investigación policial,etc.4.c Desarrollo y recursos de las policías de investigaciónUno de los problemas principales en el desarrollo de los cuerpos de investigación está enlos reducidos recursos que se le destinan comparativamente con otras actividades policiales.Sostener que las urgencias justifican ese tipo de desarrollo, sólo confirma que la investigacióncriminal no es una opción prioritaria.Es fundamental evaluar en qué medida las estructuras de investigación policial están, ono, diseñadas en virtud de dar respuesta a un problema que tiene dimensiones y manifestacionesreales y concretas. Según estadísticas de la Fiscalía, la tasa de homicidios intencionales porhabitante en El Salvador era para 1996 de 117,4/100.000 habitantes, la más elevada o una de lasmás altas de América Latina, según que fuentes que se utilicen. Sin embargo, la División deInvestigación Criminal tenía asignados para 1997 en el Departamento de Homicidios que enteoría tenía jurisdicción sobre todo el país, sólo a 42 agentes (que también debían investigar otrosdelitos contra la integridad física). El número era incluso inferior al del departamento de delitoscontra el patrimonio (45) y al de extorsiones y secuestros (46), y casi seis veces menor que elpersonal asignado al departamento de hurto y robo de vehículos (243)x. Por otra parte, si para una serie muy importante de delitos, es necesaria una fluidarelación de cooperación entre el policía que patrulla y el investigador, debiera promoverse unplanificado despliegue territorial y la descentralización de buena parte de los cuerpos deinvestigación. Los investigadores pueden continuar adscriptos a una sola sección, que centralicealgunas atribuciones sobre requerimientos de capacitación, distribución del personal, e incluso laconformación y dirección de grupos específicos. Sin embargo, resulta necesario dotar a lasunidades territoriales de investigadores que en su trabajo operativo dependan orgánicamente deljefe policial de esa jurisdicción, y según la normativa, de la dirección funcional del fiscal.Una estrategia utilizada en varias ocasiones es la conformación de grupos especiales(integrados por agentes de distintas dependencias del Estado, fiscales, agentes de inteligencia,policías, funcionarios y empleados de dependencias específicas del poder ejecutivo, etc.) parainvestigar alguna problemática en particular, ocuparse de los casos más graves, etc. En este caso,es necesario distinguir entre diversas situaciones. En primer lugar, es importante que estosgrupos se creen dentro del marco legal de las instituciones, de lo contrario se corre el riesgo deque éste sea un mecanismo para generar grupos ilegales que permitan mantener prácticas deseguridad manipuladas políticamente. Tanto en El Salvador como en Haití, unidades especialesque provenían de fuerzas de seguridad anteriores o que se crearon posteriormente, se hanpolitizado excesivamente y han cometido abusos graves contra los derechos humanos. Además,es útil destacar que estos grupos o “task force” sólo parecieran tener una efectividad real paratratar situaciones criminales especiales a las cuales una serie de acciones planificadas por partede la policía pueden dar una respuesta con efectos relativamente duraderos (un determinado tipode secuestros que se supone relacionados con un determinado número de bandas, un mecanismo
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especifico de contrabando que se espera que no se regenere una vez desarticulada la estructuraque lo produce, etc.). En cambio, utilizados como medio de tratar problemas estructurales (robosde vehículos, hurtos, robos en viviendas, etc.) pocas veces han demostrado efectos duraderos, yno sólo publicitarios, en la medida que no formaron parte de políticas globales.4.d Selección del personal y capacitaciónMejorar la capacidad de investigación de la policía implica no sólo la formación deinvestigadores y peritos sino también la capacitación de un amplio número de agentes, cuyasacciones iniciales definen la suerte de muchas categorías de investigaciones. Ejemplos de estosúltimos son los agentes de patrulla que son los primeros en llegar a la escena del crimen, los agentes encargados de recibir denuncias en los casos en que por la distribución de recursos nohay oficinas específicas de recepción, etc.En este sentido todos los agentes de policía deben tener una buena capacitación inicial encuestiones de investigación criminal. Capacitación que debe ser obviamente profundizada en elcaso de aquéllos que desarrollaran específicamente tareas de investigación. Además, las tareas deinvestigación requieren personal con aptitudes específicas; exige – en general – un grado mínimode educación formal más elevado que para otras especialidades policiales; e incluso muchossostienen la ventaja de exigir experiencia y buenos antecedentes policiales. Una capacitación queno sólo dependerá de los cursos formales, sino también del modo en que se diseñe, formal oinformalmente, la carrera de investigador (como se estructuren los grupos de investigadores, lacapacidad de los jefes intermedios, las distintas subespecialidades por las que se requiera, o no,pasar, etc.).La capacitación del resto de los agentes no sólo dependerá de una serie de cursosnecesariamente incluidos en el proceso de formación, sino del espacio y valor que en la culturainstitucional tenga la investigación criminal.5. Los Medios de PruebaLos medios de prueba son algo así como caminos legalmente regulados por los cuales unhecho se reconstruye en el desarrollo del juicio. En buena medida, muestran características de lapolítica criminal y de las reglas de convivencia de una sociedad. Los parámetros legales quedefinen la admisibilidad de la evidencia pueden significar una protección importante de losderechos e imponer control al comportamiento policial, o pueden resultar permitiendo prácticaspotencialmente abusivas. Para probar un hecho delictivo el Estado está habilitado a realizaracciones prohibidas a los particulares – como ingresar, aún sin autorización del dueño, a unamorada particular – a la vez que tiene importantes limitaciones, como no poder coaccionar deningún modo al acusado para que diga lo que sabe del hecho. Así, cuando se prohibe que unhecho se demuestre por un allanamiento ilegal se está previniendo y sancionando que losfuncionarios del Estado cometan delitos, aún para investigar los hechos más graves. A su vez,cuando el simple testimonio de un agente de policía, sin que existan otros elementos o indicios,basta como prueba para condenar a una persona, se está sosteniendo que esa sociedad permitecomo instrumento de su política criminal que la palabra de un ciudadano policía valga más que lapalabra de un ciudadano no policía, en detrimento del principio de que se es “ inocente antes deque se pruebe lo contrario.”
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Pero además de lo que significa cada medio de prueba en particular, es importanteanalizar cuales son los instrumentos más comúnmente utilizados. Podría decirse, que en muchospaíses de Latinoamérica algunos mecanismos para obtener evidencias – como la pruebacientífica o pericial, e incluso los testimonios – han sido estructuralmente débiles. Aunque de unamanera muy diferente a las décadas pasadas, sigue utilizándose la tortura y los apremios comomecanismo para obtener información, o castigar “informalmente a un imputado”. También, sehace un uso extensivo y ampliamente discrecional de algunas facultades policiales que sesuponen excepcionales (facultades de registro personal, detenciones en flagrancia, etc.). Se debesumar a esto, una asidua utilización de redes de informantes (que no brindan prueba sino sóloinformación), y una utilización “descontrolada” o ilegal de las escuchas telefónicas. El cuadro sepuede completar con la reciente incorporación, aunque de modo restringido, de mecanismos deobtención de pruebas que acompañan al paquete de lucha contra las drogas: el arrepentido, elagente encubierto y el agente provocador. De lo expresado podría decirse que, en términos deinvestigación y política criminal, son profusamente utilizados aquellos mecanismos probatorios yde información que dependen mayormente del testimonio policial, mientras son débiles aquellosmecanismos que incorporan la prueba a partir de otros elementos (el testigo, documentos,análisis técnico de un objeto, etc.).5.a Detenciones, malos tratos y declaración del imputadoEn el caso de las violaciones graves, como las torturas y malos tratos a los detenidos enlocales policiales, fueron distintas las medidas realizadas, aunque resultaron más efectivas lasacciones que buscaron eliminar las condiciones prácticas que propiciaban las violaciones, queaquéllas que sólo trataban de reglamentarlas. Mucho más allá de la necesidad e importancia de lalectura de derechos al detenido, de garantizarle la asistencia formal de un defensor e incluso lapresencia de testigos al momento de la detención, la solución ha pasado por reducir al mínimoindispensable la permanencia del detenido en la sede policial, prohibir que la policía tomedeclaración al detenido e invalidar toda prueba de cargo obtenida por esa declaración. Aunqueesto ha generado y genera reacciones de la institución policial, para ser honestos, ha tornadoaplicable el principio de que la investigación no puede comenzar por el acusado. Así, en Chile,los esfuerzos para reforzar las investigaciones policiales están condensadas en el principio“investigar para detener, no detener para investigar.”5.b TestigosCómo promover que las personas reduzcan su temor a testificar, resulta un asunto muchomás complejo, y en muchas sociedades o regiones el problema está ligado a la incapacidad delEstado para garantizar seguridad al testigo, aun en el caso de delitos menores. Esto se combinacon la desconfianza de que algunos policías pueden llegar a filtrar información o con procesosjudiciales en los que el testigo/denunciante seguramente desconocerá el resultado de su riesgo.Se genera entonces, un aparente círculo vicioso – la gente no testifica por temor a la delincuenciay el Estado no puede hacer nada por falta de testimonios. Pero, si en relación a los delitoscomunes, la predisposición a testificar guarda una relación estrecha con la confianza en losorganismos de seguridad, el círculo sólo puede ser roto desde organismos que realicen políticasmedianamente planificadas de corto plazoxiy una reconstrucción a más largo plazo de mínimosniveles de confianza de la población en la policía y el sistema de justicia.En la medida que algunos programas de protección de testigos son muy costosos tanto entérminos monetarios para el Estado como en términos monetarios y vitales para las personas
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protegidas, se corre el riesgo cierto de reproducir políticas de investigación que sólo atiendan unnúmero de casos “importantes” muy reducido. Para contrarrestar esto, pueden rescatarseelementos de programas de protección de testigos implementados por organizaciones de lasociedad civil, como el del Gabinete de Asesoría Jurídica de Organizaciones Populares (GAJOP)en Brasil.En Brasil, el Gabinete de Asesoría Jurídica de Organizaciones Populares ha desarrolladoprogramas de ayuda y protección específicamente orientados a proteger a personas depocos recursos que deben testificar en causas relacionadas con la violencia estatal,paraestatal u organizada; con el apoyo de profesionales de distintas disciplinas y unnúmero importante de personal voluntario; el programa tiene un costo relativamente bajoy, en términos comunitarios, contribuye a reconstruir parte del tejido social.5.c Pruebas técnicasEn relación a la pruebas periciales (comúnmente llamadas técnicas o científicas): análisisde medicina forense, identificación dactilar, pericias balísticas, etc., los errores no se concentransólo en laboratorios pobremente equipados. Muchos problemas provienen del descuidado y malaobservación de la escena del crimen y extravíos e irregularidades en la cadena de custodia de laprueba.En Guatemala, cualquiera de los múltiples actores habilitados a intervenir en la escenadel delito (Policía Nacional, ministerio público, el juez e incluso los bomberos) puederecoger evidencia y disponer medidas de prueba. El Ministerio Público y la Policíacuentan con laboratorios, en ambos casos muy pobremente equipados, aunque ningunainstitución posee lugares aptos para conservar segura toda la evidencia. Pero además del equipamiento deficiente de los laboratorios, es necesario llamar laatención sobre un problema estructural previo y central al momento de pensar en el desarrollo dela capacidad técnica de una policía. Aun en varios de los laboratorios mejor equipados, suestructura no parece estar pensada para responder a las necesidades y prioridades locales.Aparatos sofisticados subutilizados y maquinaria con grandes costos operativos, que sólo seemplea para delitos muy específicos, conviven en los mismos laboratorios que no tienen personalo equipo para desplegar un archivo dactilar organizado, que les permitiría actuar de modo máságil y eficaz en un número mucho más generalizado de casos. Gran parte de los laboratoriosestán equipados a partir de donaciones y por ello es probable que sea la lógica de donante la queprima en la distribución de los recursos. Sin embargo, importa destacar la ausencia de undesarrollo planificado desde la perspectiva de las instituciones y problemáticas locales.5.d Dudas respecto a las investigaciones encubiertasLas dos secciones que siguen examinan el uso de escuchas telefónicas y agentesencubiertos, dos técnicas de investigación encubierta. Muchos países del norte (de tradiciónjurídica tanto de derecho común como de derecho civil) han llegado a la conclusión de que lasoperaciones policiales encubiertas, cuando se usan adecuadamente, son un instrumentoinvestigativo de valor que no violan los derechos de un debido proceso. Sin técnicas encubiertases muy difícil para la policía crear evidencias para perseguir ciertos crímenes como la
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corrupción, el narcotráfico y otras formas de crimen organizado en los que con frecuencia no hayuna víctima que presente la queja.Las presiones de los Estados Unidos relacionadas con la “guerra contra las drogas” en elhemisferio occidental han estimulado prácticas de investigación encubierta, tales como el uso delagente encubierto, las escuchas telefónicas, la incitación al delito o el agente provocador, elarreglo de penas para arrepentidos y las garantías de anonimato para testigos. Al igual que conotros elementos de las políticas antinarcóticas estadounidenses, en los países latinoamericanos endonde han sido introducidos agentes encubiertos, ha habido escasa o ninguna consideraciónsobre si éste es de hecho el instrumento investigativo más apropiado para las circunstancias.En Nicaragua, autoridades policiales respetadas cuestionaron el uso de agentesencubiertos para juntar evidencias, dado que sus limitados recursos implicaban que laadopción de estas técnicas usurparía recursos de otros procedimientos investigativos.xiiA pesar de estos argumentos a favor de las investigaciones encubiertas, lo cierto es queéstas presentan riesgos graves en contextos en que las fuerzas policiales están todavía endesarrollo, donde hay niveles altos de corrupción policial, donde los mecanismos deresponsabilidad son débiles, o donde los sistemas judiciales tienen dificultades en adaptar talesherramientas investigativas. Y mientras cualquier técnica investigativa que pueda violar losderechos individuales plantea las mismas inquietudes, las técnicas encubiertas suponen el riesgoparticular de que se incremente la corrupción y la manipulación política. Los peligros delegalizar el uso de estas técnicas investigativas encubiertas son mayores que los beneficios queéstas ofrecen para enfrentar el crimen, a menos que se haga un esfuerzo serio y concienzudo paraproveer los recursos adecuados para mecanismos de control, entre los cuales un examen judicialanterior y posterior al hecho, la revisión del congreso, y la creación de comités independientes desupervigilancia. Si las autoridades políticas, judiciales y policiales fracasan en crear mecanismosde control o se oponen a su creación, esto será una señal contundente de que no tienen lavoluntad política de detener los abusos y por eso no debería ser permitido legalmente el uso deestos métodos de investigación.La policía misma debería ser solamente un actor más, entre otros, en las decisionespoliciales sobre si se adoptan o no técnicas investigativas encubiertas. Con pocas excepciones, lapolicía no sabe reconocer que no posee ni el material ni los recursos de personal para reforzar losmecanismos de responsabilidad que puedan prevenir o castigar los abusos de las técnicasencubiertas. El discurso policial típico es acrítico e idealista a la hora de describir cualquierampliación de los poderes policiales como algo susceptible de representar una mayor eficacia. Enlas decisiones sobre si adoptar técnicas encubiertas, el factor más importante es la existencia deuna voluntad política de usarlas de manera correcta y responsable. Un debate amplio y abiertoacerca de prácticas policiales y la adopción de fuertes medidas de responsabilidad seríanindicadores clave de tal voluntad política. Otro indicador fundamental tiene que ver con elcontrol civil de la policía y que haya evidencias concretas de iniciativas serias de acabar conotras formas de abuso y corrupción policial. 5.e Escuchas telefónicasLa posibilidad de intervenir las comunicaciones telefónicas es un mecanismo arriesgadoen la medida que permite una profunda intromisión en la intimidad de la gente. Es por tanto uninstrumento de prueba que sin un buen número de controles, puede causar más daño que
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protección a los derechos. En muchos países latinoamericanos la ley o la misma Constituciónprohiben la escucha de conversaciones telefónicas, aunque en la práctica esto sólo ha significadola imposibilidad de utilizarlas como medio de prueba en un juicio, dado que ninguno de losEstados ha realizado acciones para evitarlas e incluso en la mayoría de los casos, la legislaciónpenal no ha definido la intervención telefónica ilegal como delito. Sin embargo, la intervenciónde los teléfonos de opositores políticos es una práctica rutinaria en algunos países de la región.Asimismo, en muchos países, la intervención constante de los teléfonos de ciertas personas haproducido la utilización de las escuchas como instrumento para “ir a la pesca de delitos”, másque como medida de prueba de un delito concreto.Un control mínimo consiste en la autorización necesaria de un juez para intervenir unaserie específica de aparatos de comunicación por un tiempo expresamente determinado y con elobjetivo de probar solamente los hechos que motivaron la intervención. Pero además las leyespueden establecer condiciones para la autorización judicial: que se trate de determinados delitosgraves, que su utilización como medio de prueba sea subsidiaria y sólo cuando ya existanindicios de aquello que se desea probar mediante la intervención. También deben existir buenoscontroles sobre el organismo encargado de realizar técnicamente las intervenciones y lasdesgrabaciones. Estas últimas debeberían ser conocidas de forma completa por las partes (y nosólo la sección que la policía, el fiscal o el juez consideran conveniente), como medidas deprueba factibles de ser utilizadas por cualquiera de las partes.5.f El agente encubiertoLa figura del agente encubierto presenta serias dificultades, de las que aquí sólo semencionaran algunas. En primer lugar, su actividad general puede violentar distintos principiosconstitucionales: el agente encubierto efectúa toda una serie de allanamientos sin requisitoslegales; sus conversaciones llegan a constituir interrogatorios que no cumplen ninguna garantíalegal y que luego serán utilizados en contra del imputado; y la autorización a cometer delitos enla medida que sea necesario para mantener su identidad reservada, desdibuja de forma muypeligrosa la línea de la legalidad estatal. Por cierto, si no se lo habilita a realizar estas acciones,este medio de prueba pierde su sentido. En términos relativos a otros medios de prueba es unrecurso presupuestariamente caro, pues la identidad del policía debe mantenerse reservada másallá de la investigación y excesivamente costoso en términos personales del agente. El Departamento de Justicia de los Estados Unidos tiene normas que rigen el uso de lasoperaciones encubiertas del FBI. Estas tienen que ser aprobadas por un “comité de revisión deoperaciones encubiertas”. El FBI tiene que presentarle también al Congreso un informefinanciero de los gastos relacionados con operaciones encubiertas. Mientras que en los EstadosUnidos las escuchas telefónicas requieren una autorización judicial, ésta no hace falta para iniciaruna operación encubierta. Teóricamente existe el control judicial en el tribunal cuando el juez sepronuncia sobre la admisibilidad de las pruebas presentadas por agentes encubiertos. En lapráctica, sin embargo, la policía se sirve a menudo de operaciones encubiertas para desarrollarotras evidencias – como pruebas técnicas y testimonios de testigos – y la operación encubiertamisma puede no ser examinada. 6. Un Espacio Fértil aunque Complejo para las Organizaciones de la Sociedad CivilEn relación con el tema de este documento, las organizaciones de la sociedad civil handesplegado diversas acciones. Quizás el espacio desarrollado con más fuerza ha correspondido a
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las denuncias de irregularidades tanto policiales como judiciales. En muchos casos, conoperatorias similares a las desarrolladas para denunciar violaciones sistemáticas de derechoshumanos durante las dictaduras – asesoría legal en casos judiciales e investigaciones propias –varias organizaciones promueven y colaboran con el Estado en la profundización deinvestigaciones, o controlan y denuncian las irregularidades cometidas por diversos funcionariosen el transcurso de aquéllas. A partir de su trabajo, también han tenido capacidad para marcar laexistencia de irregularidades sistemáticas y señalar debilidades específicas de los aparatos deinvestigación policial y de la justicia penal. Obviamente el área de acción de ese tipo de trabajosse circunscribe a aquellas temáticas abordadas generalmente por las organizaciones sociales:derechos humanos, delitos ecológicos, cuestiones familiares o de género.Este campo de acción se potencia en la medida que las reformas penales amplían laparticipación de la víctima y permiten un grado mucho mayor de autonomía del querellante oacusador particular. Incluso la nueva normativa penal de países como Guatemala y El Salvadorhabilita a las organizaciones no gubernamentales a presentarse como querellantes en defensa deintereses sociales o difusos relacionados con el objeto de su trabajo. De hecho, en Guatemala, lasúnicas causas judiciales en que ha avanzado la investigación sobre aberrantes y masivasviolaciones a derechos humanos son aquéllas en que algunas organizaciones de la sociedad civilse han presentado como acusadores particulares.Progresivamente, las organizaciones también han recurrido para sus denuncias a datosestadísticos o indicadores que muestran los problemas más graves del aparato policial y judicial:cantidad de presos sin sentencia, detenidos anuales en flagrancia por normativas policiales,distribución de recursos humanos y materiales, etc. En algunas ocasiones, estas acciones se hanenfrentado con la resistencia de organismos de seguridad que todavía sostienen que lainformación estadística sobre detenidos, asignación de recursos, criterios para determinar losascensos, etc. es confidencial por estar relacionada con asuntos de seguridad. Más que como unobstáculo, esto último debiera ser considerado como una de las actividades a realizar, en lamedida que buena parte de la democratización de la investigación pasa por tornar accesible ciertainformación todavía considerada secreta. En ese campo, ha tenido éxito la presentación deacciones judiciales que basadas en el derecho a la información, a la investigación académica y alprincipio republicano de publicidad de los actos de gobierno han obligado a la institución policiala brindar la información requerida.Como grupos de opinión y representación sectorial, los organismos de la sociedad civilhan ejercido presión para oponerse a la aprobación de ciertos proyectos legislativos que ellospiensan que violentan o propician la violación de derechos fundamentales y son obstáculos paralas reglas de juego y controles democrático. Desde otro perfil, se han opuesto a medidas queimplican reducir las penas para algún tipo de delito, o han reclamado mayor severidad en lascondenas, etc. En otras ocasiones han diseñado, acompañado o apoyado proyectos con temáticasespecíficas que guardan relación cercana con la investigación criminal: menores infractores,problemática penitenciaria, atención a la víctima. En distintos países, algunas organizacionesrepresentativas de sectores de la sociedad civil integran organismos, en general sólo consultivos,en materia de seguridad pública, como se supone será el caso del Consejo de Seguridad Interioraprobado en la nueva Ley de Policía de Honduras.En relación a la investigación criminal, las organizaciones civiles han podido desarrollaracciones muy concretas en las que actuaron como colaboradoras necesarias de organismospúblicos o cubrieron importantes vacíos. Los programas de asistencia y protección a testigos del
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GAJOP, mencionados en la sección anterior son un ejemplo de esto. El Equipo de AntropologíaForense de Argentina generó un espacio de saber técnico que resultaba imprescindible para laprueba científica de los delitos provocados por la represión estatal en América Latina. Peroaunque en esta ocasión es claro que el aparato estatal no tenía mayor interés en generar estosmedios de prueba, este caso también puede ser interpretado como un ejemplo cierto de losefectos que puede tener generar mecanismos periciales y de investigación coherentes con lasnecesidades de investigación de la sociedad.El lugar de las universidades ha sido variado. Dado que en ellas se forman los abogadospero no los policías, su papel ha sido diferente en diversos puntos de las reformas. En relacióncon la reforma judicial, en algunos países actuaron como espacios donde también se fue gestandoel consenso alrededor de la necesidad de cambios (la Facultad de Derecho de la UniversidadDiego Portales, ayudó a diseñar las recientes reformas judiciales en Chile), pero en muchasocasiones la reforma judicial llega a ellas recién el día que las nuevas leyes entran en vigencia.Las investigaciones, el estudio y análisis de las facultades de investigación de la policía, eincluso sus facultades penales han ocupado un lugar en extremo marginal. En la medida que lasuniversidades y las organizaciones de la sociedad civil puedan realizar trabajos conjuntos, sepotenciarían tanto los espacios de reflexión como los de difusión y acción. En una materia concomponentes tan técnicos como la investigación y el proceso judicial debiera destacarse que aúnen países que han atravesado amplios procesos de reforma judicial y policial, la capacitación yformación de actores de la sociedad civil ha sido inexistente o relativamente pobre, incluso porparte de la cooperación internacional. La formación ha estado dirigida, de forma casi exclusiva alos operadores directos del sistema.Uno de los desafíos más difíciles, en el q

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