Síntesis de política del Diálogo Interamericano
¿PUEDE ADOPTARSE UN ENFOQUE MULTILATERAL EN LA LUCHA ANTINARCÓTICOS?*
Resumen ejecutivo
El presidente George W. Bush, integrantes de su gabinete y miembros prominentes del Congreso estadounidense han expresado su insatisfacción con el proceso unilateral por el cual Estados Unidos certifica o retira la certificación a otros países según su grado de cooperación con Estados Unidos en la lucha contra el narcotráfico. Este proceso es controvertido y a menudo provoca antagonismos con los gobiernos con los cuales es necesario cooperar para combatir el narcotráfico. Los gobiernos de América Latina y el Caribe han instado vehementemente a Estados Unidos a poner fin a este proceso unilateral y a considerar alternativas multilaterales.
El propósito de esta «síntesis de directrices políticas» es llamar la atención sobre una de estas alternativas, el informe de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD) de la Organización de los Estados Americanos (OEA) publicado en diciembre del año 2000. Este notable documento, llevado a cabo bajo la égida de los 34 Estados miembros de la CICAD, es una evaluación hemisférica altamente profesional de los resultados de la lucha contra el uso de drogas y el narcotráfico en las Américas. Se basa en 61 indicadores, acordados por los gobiernos del hemisferio, aplicados sistemáticamente en todos los países que son miembros activos de la OEA. El informe es específico en sus criterios de vigilancia, preciso en sus hallazgos y puntual en las recomendaciones que formula para cada gobierno y para la comunidad hemisférica. Sin embargo, el documento de la CICAD es apenas un esfuerzo inicial, que necesita ser más desarrollado. Por lo tanto, en nuestro informe exponemos formas para construir en base al esfuerzo multilateral de la CICAD y fortalecerlo.
Primera parte: El problema de las drogas y la dimensión multilateral
La gran preocupación de Estados Unidos por sus problemas internos con las drogas y las debilidades de las instituciones dedicadas a la lucha antidrogas en otros países obligó a Estados Unidos a tomar la delantera en el desarrollo de una campaña contra las drogas que involucre a los principales países productores de las mismas. En consecuencia, la mayoría de las acciones antinarcóticos emprendidas en el hemisferio se originan en esfuerzos inspirados y diseñados por Estados Unidos, financiados con fondos estadounidenses y orientados por intereses estadounidenses. Los acuerdos negociados bilateralmente entre Estados Unidos y ciertos países latinoamericanos para llevar a cabo estas actividades se reducen a una estrategia de «sistema radial» en la que Estados Unidos funciona como eje central que impulsa y controla los puntos radiales. Aún hoy, los países están vinculados entre sí principalmente a través de las acciones diseñadas por Estados Unidos como eje central. En 1986, el Congreso norteamericano promulgó un estatuto que estableció que cada año, y sin consulta internacional previa, el poder ejecutivo certificaría a los países que cooperan debidamente con Estados Unidos en la lucha contra el narcotráfico y retiraría la certificación a aquellos que no lo estén haciendo. Esto es conocido como la política de certificación antidrogas de Estados Unidos.
Sin embargo, existen límites a lo que las estrategias nacionales y las iniciativas bilaterales pueden lograr. En primera instancia, a Estados Unidos le es difícil concentrarse en un sólo aspecto de las complejas relaciones bilaterales; hacerlo puede poner en peligro otros objetivos estadounidenses igualmente importantes, lo cual ha ocurrido con frecuencia, dañando así otros intereses nacionales.
Una segunda limitación de los enfoques bilaterales es el matiz unilateral y tutelar que la tendencia de EE.UU. de querer controlar y dirigir las acciones de cooperación ha dado a su enfoque. Algunas medidas explícitas para forzar la cooperación, como es el proceso de certificación legislado, se han convertido en importantes fuentes de discordia. A pesar de las iniciativas recientes por hacer menos contenciosa su aplicación, la certificación es vista en gran parte de América Latina y el Caribe como una reafirmación por parte de Estados Unidos de su derecho a definir unilateralmente las estrategias antidrogas que latinoamérica debe cumplir, a evaluar su desempeño y a sancionar sus deficiencias. La noción de una política antidrogas impuesta desde arriba ha dificultado la confianza y cooperación plenas en una lucha que, para ser eficaz, debe ser librada en común.
El creciente compromiso de importantes países latinoamericanos por detener el tráfico de estupefacientes también pone en evidencia los límites de los actuales métodos de cooperación ad hoc. Hacia fines de los años noventa, este compromiso condujo a la proliferación de iniciativas antidrogas, tales como la decisión de Perú de atacar el «puente aéreo» de los narcotraficantes y la creación de la academia de inteligencia para operaciones antidrogas de la Comunidad Andina. El surgimiento de tantas iniciativas provenientes de lugares tan distintos requiere una mayor coordinación y el intercambio de información.
Lo primoridial es, sin embargo, la naturaleza profundamente transnacional e interconectada del tráfico ilegal de estupefacientes, que hace imposible que un país (aún el mismo Estados Unidos) resuelva por sí sólo el problema de las drogas. Los éxitos alcanzados, nacionales y bilaterales, han simplemente desplazado las actividades ilícitas a otros países. Estados Unidos tampoco puede promover un esfuerzo multinacional recurriendo únicamente a incentivos unilaterales o a la presión. El multilateralismo no es algo que pueda servirse «a gusto», donde cada participante hace sólo lo que desea; por el contrario, es esencial emprender un esfuerzo conjunto.
La alternativa al desorden imperante es lograr que todos los países afectados participen activamente en el diseño y la construcción de un marco multilateral en el cual las estrategias, las metas, los objetivos y la evaluación del desempeño sean determinados de manera conjunta. Este enfoque suele ser descartado por demasiado engorroso, lento o poco viable. Sin embargo, un marco de esa índole daría legitimidad internacional y, a la larga, mayor eficacia a las acciones autorizadas de aplicación de la ley, ya sean individuales o colectivas. La colaboración consensuada entre los gobiernos haría más lentas algunas acciones, pero, en última instancia, en lo político y en lo administrativo sería más eficaz en asegurar un compromiso cooperativo por parte de las naciones fuera del sistema radial de acuerdos bilaterales.
Por lo general se formulan tres objeciones específicas a los enfoques multilaterales:
Las acciones multilaterales requieren algo de sacrificio de autonomía. Las naciones latinoamericanas suelen percibir la pérdida de autonomía como una violación a su soberanía y, por lo general, piensan que Estados Unidos tratará de dominar y manipular los instrumentos multilaterales.
Estados Unidos, por su parte, históricamente ha sido reacio a comprometerse con acuerdos o políticas multilaterales que no pueda controlar de manera eficaz. De hecho, el Congreso estadounidense, las agencias clave del poder ejecutivo y la mayor parte del público norteamericano han mostrado poca intención de ceder el control de los esfuerzos regionales antidrogas (incluyendo su proceso de certificación) o de renunciar al derecho a actuar unilateralmente.
Algunos dentro del gobierno norteamericano consideran que Estados Unidos sólo puede provocar la cooperación de los países latinoamericanos si empuña el garrote de la certificación, permitiéndole amenazar y sancionar a los gobiernos que se nieguen a cooperar.
Tales objeciones pasan por alto tres puntos fundamentales:
El tráfico ilegal de drogas es en sí mismo un ataque a los países afectados. El no combatir eficazmente el tráfico ilegal termina por sacrificar la soberanía y la autonomía nacional en favor de los traficantes y de otros involucrados en el negocio.
La política unilateral estadounidense de certificación ha sido ineficaz. El proceso de certificación y la amenaza de sanciones ofende a aquellos países con los cuales es necesario cooperar para combatir el narcotráfico. La cooperación multilateral dará a los gobiernos latinoamericanos un sentido de propiedad sobre la batalla contra las drogas, lo cual conducirá a una mayor cooperación y eficiencia.
Los países latinoamericanos tienen muchos motivos para cooperar con Estados Unidos en la lucha contra las drogas, y uno de ellos es el daño ocasionado por los narcotraficantes a sus propios países. Los gobiernos latinoamericanos también quieren la cooperación de Estados Unidos para detener el flujo de armas a las organizaciones criminales.
Las autoridades estadounidenses y latinoamericanas están cada vez más concientes de la necesidad de ir más allá de las políticas meramente unilaterales. Los presidentes y primeros ministros de los países de América Latina y el Caribe han instado en repetidas oportunidades a Estados Unidos a cambiar sus políticas. El actuar unilateral estadounidense no consigue de sus países vecinos la cooperación buscada; más bien la obstaculiza al antagonizar a quienes pudieran ser aliados potenciales.
Algunos miembros prominentes del Congreso de los Estados Unidos y el presidente George W. Bush están llegando a la misma conclusión. Durante su rueda de prensa conjunta con el presidente Vicente Fox en el Rancho San Cristóbal, México, el 16 de febrero de 2001, el presidente Bush resumió el consenso que se está forjando: «Debemos trabajar juntos en el tema de la droga… creo que en el país se están dando pasos para revisar todo el proceso de certificación.»
Segunda parte: La CICAD y los primeros pasos hacia el multilateralismo
El hemisferio occidental, más que ninguna otra región, ha desarrollado los fundamentos básicos para la multilateralización de las iniciativas contra los estupefacientes. Las normas, reglas, e incluso actividades que deben llevarse a cabo ya están establecidas y suscritas por los gobiernos de la región.
En 1986, los gobiernos miembros de la OEA establecieron la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (OEA/CICAD) como un organismo técnico autónomo. Los 34 Estados miembros de la OEA participan en la CICAD a través de sus Comisiones Nacionales de Drogas. La CICAD no cuenta con un brazo dedicado a la aplicación de la ley; su foco de atención es la asistencia a los Estados miembros a través de una variedad de programas relacionados con la reducción de la oferta y la demanda, el desarrollo legislativo y jurídico, el fortalecimiento institucional y el intercambio de información. La CICAD ha contribuido en la creación de muchos de los marcos jurídicos y estructuras institucionales dentro de las cuales se pueden llevar a cabo medidas de aplicación de la ley. Ejemplos de ésto son la elaboración de una legislación modelo, tanto en el ámbito del lavado de activos como en el control de precursores químicos, así como el informe de la CICAD, Estrategia Antidrogas en el Hemisferio, respaldado en 1996 por todos los miembros de la OEA. El informe explica las normas y los objetivos y recomienda una serie de acciones específicas en la lucha contra las drogas
En abril de 1998, durante la Cumbre de las Américas, celebrada en Santiago de Chile, los 34 jefes de Estado y de gobierno participantes dieron el primer paso formal hacia la creación de un marco multilateral integral para el hemisferio. Encomendaron a la CICAD la labor de establecer «dentro del marco de la OEA…un procedimiento objetivo de evaluación multilateral de las acciones y la cooperación dirigidas a prevenir y combatir todos los aspectos del problema de las drogas…basado en los principios de soberanía, integridad territorial de los Estados, responsabilidad compartida …con un enfoque integral y equilibrado». Desde entonces, la CICAD ha estado desarrollando su Mecanismo de Evaluación Multilateral (MEM), que incluye principios, características generales y procedimientos. Las principales características del mecanismo son las siguientes:
Gubernamental; representantes especializados de los gobiernos participan en varias etapas del proceso.
Transparencia, imparcialidad e igualdad para asegurar una evaluación objetiva.
Participación plena y oportuna de los Estados, basada en normas y procedimientos de aplicación general, mutua y previamente establecidos, para garantizar un proceso de evaluación equitativo.
Exclusión de sanciones de cualquier tipo.
Respeto a la confidencialidad de las deliberaciones y de la información suministrada por los Estados.
En octubre de 1999, la CICAD tomó una decisión clave: requerir a los países miembros que aportaran datos respondiendo a un cuestionario estándar que solicitaba información sobre 61 indicadores detallados que cubrían las cinco principales categorías de las actividades antidrogas. Por primera vez en la guerra contra las drogas todos los países del hemisferio estuvieron de acuerdo en qué es importante y cómo medirlo. Las cinco categorías incluyen el diseño de estrategias nacionales antidrogas, la adopción de políticas para la reducción de la oferta y la demanda, medidas de control de drogas, y la evaluación del costo humano, social y económico del problema de las drogas. Los 61 indicadores establecen un marco integral, preciso y técnicamente sólido para luchar contra el comercio de estupefacientes. Van más allá de la erradicación de cultivos y la interdicción del tráfico a efectos de incluir el lavado de activos, los precursores químicos y su proceso de producción, la reforma del sistema de justicia penal, la corrupción y el tráfico ilícito de armas. Constituyen directrices substantivas que cada país puede seguir en el diseño de sus programas antidrogas. A su vez, son puntos de referencia para evaluar su desempeño.
Cada gobierno acordó designar a una autoridad nacional de coordinación que sirva como enlace con el proceso hemisférico de revisión y ayude a organizar la elaboración de un documento donde se evalúe su propio problema con las drogas, las dificultades que el país enfrenta para abordar dicho problema y las áreas en las que debe fortalecerse la cooperación internacional. Esta autoridad también funcionaría como enlace del gobierno con el proceso hemisférico de revisión.
La implementación del mecanismo de evaluación multilateral de la CICAD es responsabilidad del Grupo de Expertos Gubernamentales, integrado por un experto de cada uno de los 34 Estados miembros. Este grupo prepara las evaluaciones de cada uno de los 34 países, a partir de las respuestas de cada nación al cuestionario con los 61 indicadores y del resumen elaborado por cada gobierno (los expertos no participan en la evaluación de sus propios países). El grupo de expertos también elabora un informe hemisférico general y ofrece recomendaciones específicas para fortalecer la cooperación, fomentar la capacidad de los propios Estados para combatir las drogas y desarrollar programas de asistencia técnica y capacitación para las iniciativas antidrogas. Los borradores finales de la evaluación de cada país están sujetos a la aprobación formal de la CICAD.
El primer ejercicio de evaluación
En diciembre de 2000, la CICAD aprobó la primera ronda de evaluaciones multilaterales de cada uno de los 34 países, que cubría el período 1999-2000, y dio a conocer públicamente un «Informe Hemisférico» general, proporcionando de esta forma una visión integral y un análisis de la situación de los esfuerzos antidrogas en la región. Estos primeros informes de la CICAD representan un esfuerzo altamente profesional. Las evaluaciones de la CICAD proporcionan un marco de referencia para evaluar en las rondas posteriores el avance en la lucha contra el narcotráfico. El Informe Hemisférico deja en claro que esta primera ronda de evaluaciones constituye el primer paso de un proceso en evolución.
Los informes individuales de los países proporcionan pautas para que cada uno de ellos pueda combatir su propio problema con las drogas y trabajar conjuntamente en el desarrollo de una estrategia hemisférica común. Dado que la clara y coherente lista de indicadores de la CICAD es precisa en su definición y alcance, estos indicadores proveen a los gobiernos un marco para recopilar y organizar información, y ofrecer respuestas programáticas. Puesto que cada gobierno responde a los mismos criterios, estos informes establecen por primera vez normas internacionales comparativas.
Las recomendaciones específicas al final del informe de cada país constituyen una eficaz táctica de seguimiento. Ofrecen consejos claros y directos sobre cómo mejorar el desempeño de cada gobierno. Sugieren maneras de fortalecer los mecanismos de seguimiento, dejando su ejecución en manos de cada gobierno nacional.
La evaluación multilateral presta especial atención a los efectos «indirectos», es decir, a las consecuencias de la producción y el tráfico de drogas para los países vecinos y las acciones para combatirlas. Las recomendaciones de la CICAD excluyen la promoción de esfuerzos exclusivamente nacionales que pudieran «exportar» el problema a un país vecino.
El primer informe de la CICAD es también notable en lo político. Desde el comienzo los gobiernos comprendieron que el nuevo instrumento sería aplicable a todos y acordaron los procedimientos, los principios y las normas del proceso multilateral. El proceso de la CICAD da a cada país participante un sentido de propiedad y de responsabilidad para con los programas antidrogas regionales, mediante la colaboración en la elaboración de los 61 indicadores, el diseño y funcionamiento del grupo de expertos gubernamentales y la búsqueda de un consenso regional sobre mecanismos de seguimiento transparentes. El acuerdo de estos expertos de 34 países sobre los 61 indicadores es, por sí sólo, un logro político extraordinario. El carácter colaborativo, multilateral y consensual del proceso en su totalidad otorga credibilidad a la labor de monitoreo.
Estas primeras evaluaciones constituyen los primeros esfuerzos para establecer una necesaria base regional y consensuada mínima de informacióna partir de la cual se podrán evaluar futuros avances y desarrollar otras iniciativas y medidas. El liderazgo de la CICAD no «solucionará» el «problema de las drogas». El Secretario General de la OEA, César Gaviria, ha advertido contra las expectativas exageradas, indicando que «por su propia naturaleza, el proceso de evaluación multilateral es, sobre todo, un vehículo para fomentar la confianza, diseñado para promover la discusión franca y fortalecer la cooperación entre las autoridades nacionales».
La CICAD presentará sus informes en la Tercera Cumbre de las Américas en la Ciudad de Quebec, Canadá, en abril de 2001. Los jefes de Estado determinarán cómo desarrollar aún más las instituciones y los procedimientos requeridos para un eficaz sistema multilateral antidrogas. En la siguiente sección se proponen algunas medidas ilustrativas que podrían adoptarse.
Tercera parte: La expansión de la cooperación multilateral:
¿Qué forma tomaría?
La labor de la CICAD en el Mecanismo de Evaluación Multilateral ha creado un cimiento para extender la colaboración a los ámbitos de planificación y ejecución de políticas antidrogas. Sin embargo, no será fácil construir un sistema multilateral que funcione. Requerirá confianza y respeto mutuos, responsabilidad compartida y una ejecución enérgica. El hecho de que existan obstáculos que dificulten la multilateralización de los esfuerzos antidrogas––nacionalismo, conceptos absolutistas de soberanía, desconfianza mutua, e incluso el carácter burocrático de los mecanismos intergubernamentales–– no le resta valor al multilateralismo ni de su posible contribución para un eficaz programa antidrogas. El desafío es cómo construir un marco multilateral integral que sea eficaz y persuada a los gobiernos de los Estados Unidos, de América Latina y del Caribe a utilizarlo.
Debe hacerse una distinción fundamentalmente importante, aunque sutil. Construir una maquinaria multilateral es radicalmente diferente a comprender cuál sería el mejor concepto estratégico general para hacer frente a la amenaza de las drogas. Durante por lo menos dos décadas, se ha debatido esta última cuestión entre quienes quieren continuar, de una u otra manera, con las políticas habituales de oferta y demanda, y aquellos que favorecen la legalización (o al menos la despenalización) de alguna parte del comercio de la droga. Estos debates continuarán. Es necesario reevaluar constantemente la realidad de la situación. De hecho, los problemas que plantean las drogas ilícitas están cambiando continuamente como resultado de la interacción entre los traficantes y las medidas de aplicación de la ley. Siempre se requerirá rapidez y flexibilidad para abordar estos problemas.
¿Qué forma tomaría un acuerdo multilateral eficaz? Un posible esquema––que se expone aquí con fines ilustrativos y no prescriptivos––se basaría en la idea de una alianza hemisférica que vinculara el compromiso de luchar contra las drogas con las instituciones del hemisferio. De hecho, un tratado u otro instrumento que proporcione la base jurídica para tal alianza podría, con el tiempo, evolucionar fuera del ámbito de la CICAD.
En lo organizativo, el centro de tal alianza sería una «Comisión Intergubernamental Antidrogas del Hemisferio Occidental» cuya función básica sería dirigir la campaña antidrogas del hemisferio. Las autoridades de más alto nivel responsables de las políticas antidrogas representarían a sus gobiernos en la Comisión.
En lo funcional, la Comisión establecería normas, desarrollaría estrategias operativas prácticas y coordinaría los planes de acción. La labor de la CICAD en un proceso de evaluación multilateral ya proporciona los medios para obtener de cada gobierno un «plan de acción» anual verificable.
En lo operativo, tal Comisión dependería de tres unidades técnicas:
Una unidad de planificación de estrategias integrada por expertos gubernamentales y privados de la región, y posiblemente de naciones fuera del hemisferio, que evaluarían permanentemente las necesidades y amenazas cambiantes, y recomendarían a la Comisión estrategias y acciones a ser discutidas con los gobiernos miembros.
Una unidad de seguimiento/evaluación que incorporaría y desarrollaría el procedimiento de evaluación de la CICAD; y
Un centro de intercambio de información que ampliaría el actual sistema de información de la CICAD a efectos de aportar investigaciones y asesoría técnica y facilitar el intercambio de información.
De hecho, la CICAD se podría transformar y expandir con miras a prestar a la Comisión los servicios técnicos y substantivos necesarios, y actuar, en general, como su secretaría.
El cumplimiento de las recomendaciones en tal estructura multilateral es crucial. En el caso de países que se considera que cumplen inadecuadamente con las estrategias y las metas multilaterales establecidas, la Comisión determinaría las medidas a recomendar a los Estados miembros. Podría recomendar, por ejemplo, que los miembros utilicen su influencia y/o sanciones para presionar por un mejor desempeño. Tales acciones nacionales, sin embargo, se basarían en la opinión colectiva y no en decisiones unilaterales. Es esta evaluación multilateral colectiva la que aportaría legitimidad a las acciones de cada nación por separado.
Una analogía apropiada es el sistema interamericano de derechos humanos, en el que el cumplimiento de las reglas y criterios colectivamente establecidos es responsabilidad de los Estados miembros. Cada gobierno establece sus propias políticas hacia aquellos gobiernos que se ha determinado que infringen tales criterios multilaterales.
Obviamente, podría haber muchas otras maneras de forjar una «alianza» eficaz contra las drogas. Pero cualquiera que sea su arquitectura, sería inapropiado concebir una estructura multilateral para simplemente «transferir» la batalla antidrogas a una entidad regional. En cambio, una alianza multilateral es un manera de obtener el compromiso activo de todos los gobiernos soberanos en la lucha contra las drogas. Y el propio multilateralismo tendrá éxito, cualquiera que sea su estructura, sólo si los Estados participantes, incluidos los Estados Unidos, cumplen con las reglas que han suscrito.
Al crear una alianza eficaz, el hemisferio estaría dando la señal de que, en asuntos internacionales, el imperio de la ley es importante––y, entre tanto, reemplazaría una perniciosa disonancia sobre cómo combatir el narcotráfico con una mejor cooperación.
