Con una flexible firmeza tendrá que hacérsele frente a seis de las posibles salidas: la negociación, el uso de la fuerza, la previsión, la cobertura de los medios, la continuidad del Gobierno y la responsabilidad individual. Cada una de estas formas interactúa con las demás, y en cierta medida depende de ellas. La decisión que se tome generará a la larga una política adecuada para los años 90, y en su inmediato futuro.
La negociación: el asunto de la negociación ha confundido a los oficiales del gobierno de EE.UU. y de otros países por muchos años. La política pública de EE UU con respecto al terrorismo, refleja poca buena voluntad de entenderse con los terroristas y de hacerles concesiones, pero no descarta definitivamente la oportunidad de negociar con ellos. Negociación y concesión se han convertido injustamente en sinónimos, en detrimento de la efectividad de una respuesta. Aun los Estados Unidos adoptan una visión ambivalente del asunto, dependiendo de si el incidente ocurre fuera o dentro del territorio americano.
La negociación y el pago de rescate han sido por mucho tiempo usados por los órganos policiales para manejar casos domésticos de toma de rehenes y secuestros. El FBI y otras agencias creen firmemente en la validez de estas tácticas. Frank Bolz, antiguo jefe de la Policía de Nueva York, resolvió pacíficamente cientos de casos de toma de rehenes mediante negociación. Otros departamentos de policía lo han logrado en otras localidades.
Las intervenciones de los políticos y de los militares en la política antiterrorista han opacado la diferencia entre negociación y concesión, y la que existe entre triunfo y rendición. Esto no tiene por qué ocurrir. Si alguien acepta negociar, como un simple intento de hallar una solución en base a una discusión, es posible sin dar nada a cambio. Más allá de lo negociado, puede existir la posibilidad de actuar con fuerza en una particular situación. Y esta amenaza actúa como presión disuasiva.
La primera decisión que una sociedad democrática debe tomar es dar la impresión de que se desea negociar en cualquier circunstancia. Luego debe decidir para sí misma qué hay en el caso que sea negociable. Aun si acepta la idea de que el terrorismo es una forma de hacer la guerra, los guerreros en algunas circunstancias se reúnen para discutir sus diferencias. No se trata de recomendar la negociación como siempre deseable. En realidad ésta frecuentemente no lo es.
En el campo del terrorismo los ejemplos y sus precedentes son importantes. Cuando un incidente terrorista ocurre, frecuentemente sorprende al Gobierno en situación desventajosa. Entonces la negociación tiene el valor de permitir ganar tiempo y mejorar la información. Un grupo agresivo puede tener en su actitud un planteamiento válido, cuyas razones no desaparecen por el hecho de haberse manifestado mediante un acto de terrorismo. La negociación no debe confundirse con cobardía o miedo. Se trata de un enfoque comprensivo del contraterrorismo. Es de igual importancia que esto no impida el uso de la fuerza, cuando sea necesario.
El uso de la fuerza: los gobiernos democráticos han visto siempre a la fuerza, como el último recurso. Ante los otros medios, en éste, una vez empleado, el daño está hecho. La fuerza se requiere cuando otra solución distinta de la rendición total no aparece. Además, hay realmente pocos ejemplos en los que la fuerza ha sido utilizada exitosamente en los casos de toma de rehenes.
El uso efectivo de la fuerza requiere del desarrollo de unidades especializadas y con plena capacidad. Aun más importante, requiere de una política clara de su empleo. Y además, en el largo plazo, mantener viva esa capacidad y la afirmación de estar resuelto a emplearla.
La fuerza es algo comparable a una acción militar. No obstante, esta es una visión amplia que comprende paralelamente una acción policial y sanciones políticas y económicas entre otras. La fuerza es el poder de influir, afectar y/o controlar. Este poder puede abarcar el decomiso de bienes, los arrestos, la imposición de sanciones diplomáticas y de otras acciones no-militares. En síntesis, las sociedades democráticas tienen una amplia gama de medidas que pueden tomarse en consideración. Se requieren fuerza y voluntad políticas.
Apartando la necesidad de hacer las verificaciones, balances para mantener las condiciones generales, un país democrático previsivo, por difícil que sea, debe manejar la permanente voluntad de usar la fuerza como política. Lo que no es fácil. Requiere de cuidados y atención continuas. Resolver esto no es nada fácil. Algunos rehusarán siempre al uso de la fuerza. No obstante, en contraterrorismo como en muchos otros campos, la democracia debe preservarse mediante la fuerza, cuando ésta sea necesaria. Y una de las condiciones previas a una negociación exitosa de rehenes es contar con una creíble amenaza de fuerza en manos de las autoridades.
Previsiones: este es el tercer componente de la flexible-firmeza, un concepto que no es ampliamente conocido. Este es el proceso mediante el cual los planes y la capacidad de llevarlos adelante, en vista de las amenazas previsibles, nos permitirán tener lista la respuesta adecuada a cada situación. Esto incluye la voluntad de actuar preventivamente cuando sea posible.
En 1987, el FBI cazó o capturó en aguas internacionales a Fawaz Yunis, un supuesto secuestrador. En 1985 un avión de la Marina de EE.UU. interceptó y forzó a aterrizar a un avión en el que iban los secuestradores del Achille Lauro, anticipándose a su arresto por las autoridades italianas. Y en 1989 los israelitas atacaron un comando shiíta en el Líbano, capturando a un gran líder terrorista. Estos son algunos ejemplos de tácticas preventivas (proactivas).
Otros factores de las acciones preventivas son el desarrollo de la capacidad de emplear la fuerza o de negociar, como debe ser. Un práctico y bien concebido paquete de empleo combinado de la diplomacia, el espionaje, la policía, los militares y otros recursos de manera de hacerlos convergentes en acciones que se adapten a situaciones cambiantes pondrá fuera de balance a terroristas de cualquier tipo y le proporcionará a las democracias herramientas adecuadas contra ellos.
Cobertura de los medios de comunicación: uno de los terrenos más espinosos que confrontan las sociedades democráticas es el asunto de la libertad de prensa. Esta libertad es al mismo tiempo una de las bases en que se funda la sociedad democrática y la perdición de sus gobiernos. Puede mantener los gobiernos honestos o destruir su efectividad. Hallar el balance entre la necesidad de prensa libre y la necesidad de mantener ocasionalmente un secreto es una labor muy difícil.
En el mundo contemporáneo los hechos terroristas son cubiertos por la prensa de todo orden – especialmente los casos de toma de rehenes, lo cual muchas veces es un valor agregado a los esfuerzos para resolver el incidente. Su divulgación es muy útil cuando se comentan dentro de la realidad de los hechos. Los gobiernos no han sabido siempre manejar sus relaciones con los periodistas de modo que su accionar no sea desacertado en el empeño de dar protección a la vida de los rehenes.
Los medios son responsables de la cobertura que hacen de los incidentes terroristas, pero ellos no son los únicos en lamentar los excesos que puedan ocurrir durante éstos. Aquellos que innecesariamente oculten información, la distorsionen o la dejen filtrar en favor de sus propósitos personales contribuyen a enturbiar la atmósfera y a crear desconfianza. Adicionalmente los familiares de las víctimas se sienten con derecho a saber lo que está realmente sucediendo y a recomendar lo que debería hacerse. Por eso acuden a los medios para hacer públicos sus sentimientos, con el fin de buscar apoyo en la influencia de éstos sobre la sociedad.
El resultado puede ser una atmósfera de circo. El Gobierno tiene que hacer todo lo que sea para dar protección a las informaciones absolutamente ciertas que posee, y al mismo tiempo proporcionar las versiones más exactas que pueda a la prensa. Además deben hacerse los mejores esfuerzos para ayudar a las víctimas y a sus familiares a comprender las limitaciones existentes. La prensa por otra parte debe restringir al máximo la especulación, en particular en las etapas iniciales del incidente, y abstenerse de explotar a las víctimas y a sus familiares. Por sobre todo la prensa debe ayudar a dar protección a los secretos y comprender que una información que se retenga temporalmente no es necesariamente información que se niega. No todo lo que ocurre debe ser comunicado de inmediato.
Continuidad del Gobierno: un asunto relacionado con la cobertura de los medios y que sienten los gobiernos democráticos, es la necesidad de ser vistos como entidades que están haciendo algo. Con frecuencia la intensidad y la manera como ellos cubren los incidentes terroristas prácticamente configuran la forma como el Gobierno debe actuar para resolver el problema. Y con frecuencia las dificultades del Gobierno para darle una solución rápida a un incidente puede entorpecer el asunto indefinidamente, como ocurrió con el presidente Carter en sus últimos años de gestión.
Una de las metas de los terroristas es desestabilizar las sociedades democráticas, demostrando que son incapaces de proporcionar una base segura para las garantías. Muchas veces los gobiernos permiten el éxito de los terroristas por errores. Pese a la innegable prisa por demostrar su sensibilidad y efectivo dominio frente a los incidentes terroristas, durante algunos de ellos nada productivo se logró. El liderazgo efectivo reside en demostrar que bajo todas las presiones el Gobierno continúa haciéndole frente con eficacia a las emergencias. Los presidentes y los primeros ministros deben mantenerse decididos y no dejar que los impresione la sensación de que se necesita abandonar la atención a otros problemas, y concentrarse en la crisis, con la idea errada de que todo está perdido mientras dure el incidente. Claro que habrá oportunidades en que habrá que volcar completamente la atención sobre el caso, pero éstas realmente son muy escasas.
Un incidente terrorista, la toma de rehenes, un secuestro o un asesinato, no deben acaparar la atención del Gobierno. Después de haber sido someramente informados de una situación, deben tomar decisiones claras que pongan en marcha las agencias a las que les compete el caso, y luego volver a lo que era su programa habitual, antes de conocer la situación.
Así lo hizo el presidente Bush en julio-agosto de 1989, cuando los terroristas shiítas amenazaron la vida de un número de rehenes norteamericanos, a raíz de la abducción del Sheik Obeid. Aunque él sintió la necesidad de regresar a Washington de un viaje doméstico, y manejar personalmente el asunto en sus etapas iniciales, luego de un corto lapso reinició sus reuniones de rutina con sus asesores. Bush no permitió que su imagen pública se deteriorara al aislarse de sus actividades por un tiempo innecesario, como le pasó a Carter diez años antes.
La responsabilidad individual: esta es posiblemente la más controversial y difícil de las soluciones a la flexible-firmeza. Garantizar la seguridad de las personas y de sus bienes dentro de su jurisdicción es una de las responsabilidades elementales de cualquier gobierno. Eso es lo que siempre se ha esperado de los occidentales, e inclusive en todo el mundo. Muchos de los tratados que se firman, han tenido como propósito permitirle a estos gobiernos lograr esa meta, pero su efectividad aún deja mucho que desear. Ya es hora de que las sociedades democráticas releven a los gobiernos de esta carga y les permitan tener un mejor control sobre, por ejemplo, la libertad de viajar de sus ciudadanos.
Estados Unidos, por ejemplo, no tienen mecanismos legales mediante los cuales pueda obligar a sus ciudadanos a no vivir en áreas inseguras, falla que los ha conducido a situaciones muy peligrosas. Los americanos en Libia en la segunda mitad de la década de los 80 se mantuvieron allí, pese a las repetidas advertencias que su Gobierno les hizo del peligro que esto significaba. Quedarse allí es para ellos un derecho, que fue confirmado por la Corte Suprema, y al Gobierno no le quedó recurso alguno para hacer que ellos cambiasen de país.
Si la democracia se precia de respetar las libertades ciudadanas -entre ellas la de movimiento, incluso internacional-, entonces debe enfatizarse en el papel que tiene en este asunto la responsabilidad individual. Por dolorosa que resulte la medida, si el Gobierno no puede impedir que sus ciudadanos vivan en zonas peligrosas, al menos éstos deben pensar en la limitación de las intervenciones que ese mismo Gobierno se ve obligado hoy a hacer en los casos en que se produzcan secuestros o toma de rehenes. No se trata de disminuir las obligaciones del Gobierno de darle protección a sus ciudadanos, sólo se pretende buscar un balance entre los derechos del ciudadano y los deberes gubernamentales.
El Gobierno está obligado a advertirle a sus ciudadanos sobre los peligros, y a realizar el mejor esfuerzo para ayudarlos. Sin embargo, si éstos desoyen las recomendaciones de alejarse de una determinada área, entonces deben aceptar su alta cuota de responsabilidad en cuanto a su seguridad. Deben reconocer que el Gobierno estará muchas veces imposibilitado de garantizarles que no lleguen a ser víctimas de un secuestro o de ser tomados como rehenes, oportunidad en que el país es llevado prácticamente a una crisis.
Estos seis caminos pueden ser salidas para nuestra tercera opción: flexible-firmeza. Las decisiones son difíciles pero necesarias si los gobiernos occidentales y democráticos quieren llegar a manejar debidamente las amenazas del terrorismo. La toma de rehenes seguirá siendo una amenaza cierta, mientras los terroristas quieran seguir poniendo a prueba a los gobiernos democráticos.
A principios de los noventa, la toma política de rehenes continuaba planteando un grave reto a las naciones democráticas del mundo. La situación que vive el Líbano demuestra lo grave del problema. En cierto sentido debemos reconocer que lo dicho por George Habbash fue correcto: "En la lucha contra el terrorismo, nadie es neutral". Encarar esta evidencia es el reto para 1990 y su futuro inmediato.