CONCEPTO Y FINES DE LA HACIENDA PÚBLICA
Podemos definir Hacienda Pública como aquella parte de la economía pública, de los sectores económicos capitalistas de mercado, relacionada con la realización de ingresos y gastos del Estado y la mutua relación entre ellos.
Hay que entender como Economía Pública al conjunto de decisiones económicas que tienen su origen en elecciones realizadas por la autoridad e impuestas por coacción y, donde dichas elecciones operan en un contexto determinado de relaciones de propiedad de los factores productivos.
Hay que tener en cuenta que sólo se habla de Hacienda en los países capitalistas de mercado.
El objeto, las cuestiones de la Hacienda Pública son las siguientes:
– Asignación de los recursos escasos.
– Distribución de la renta.
– Estabilización de los precios.
– Pleno empleo.
– Desarrollo económico, etc.
Debe tenerse en cuenta que la actividad financiera no es mas que una parte de la economía pública.
La autoridad, a través de los ingresos y gastos persigue, además del cobro y pago de partidas, otras funciones como son el control de precios o el crecimiento económico.
· Sujeto y campo de la actividad financiera.
El Sector Público es el sujeto fundamental de la actividad financiera o Hacienda Pública. Este hecho implica dos consecuencias que debemos tener en cuenta a la hora de estudiar los ingresos y gastos públicos:
– Una vez que el Sector Público (de ahora en adelante SP), toma una decisión puede imponerla. Es decir, el SP, tiene poder de coacción.
– El sector público está libre de motivaciones. Cuando las decisiones se le encomiendan al mercado son las decisiones privadas las condicionantes. Teóricamente el SP no tiene decisiones privadas. Algo distinto es que el SP este formado por individuos que sí tienen motivaciones privadas.
El sujeto fundamental de la Actividad Financiera viene dado por la diversificación de las administraciones Públicas, en España nos encontramos con:
· Administración Central.
Órganos administrativos del Estado y los organismos centralizados, cuya competencia es el territorio nacional, con excepción de las Administraciones Centrales de la Seguridad Social.
· Administraciones Autonómicas y Locales.
Administraciones Públicas cuya competencia se extiende a una parte del territorio nacional, con excepción de las administraciones de la Seguridad Social.
· Administraciones de la Seguridad Social.
Subsector de las Administración Pública cuyo propósito fundamental es agrupar aquel conjunto de unidades institucionales, tanto centrales como autonómicas y locales, cuya actividad primordial consiste en realizar prestaciones sociales y, cuyos recursos principales están constituidos por cotizaciones obligatorias pagadas por otras unidades.
· Empresas Públicas.
Empresas no financieras o financieras que o bien son propiedad de los poderes públicos, o bien están bajo su control.
· Operaciones económicas del SP.
– Cuenta de renta/Cuenta de capital, como una Subvención a la Cruz Roja.
– Convenios bilaterales/unilaterales, como las pensiones no contributivas.
– Positivas/negativas, como el Impuesto sobre la Renta.
Las funciones que la Hacienda Pública realiza en la economía son las siguientes:
· Función de Asignación:
El SP realiza una serie de ajustes que permiten, en última instancia, una asignación eficiente de los recursos escasos.
· Función de Redistribución:
El SP pretende corregir la distribución de la renta y de la riqueza para lograr una distribución más equitativa.
· Función de Estabilización y Desarrollo:
El SP pretende garantizar el funcionamiento estable de la economía impulsándola a conseguir niveles de crecimiento y desarrollo adecuados.
La Teoría de los Fallos de Mercado es una de las justificaciones sobre la presencia del SP en el mercado, Esta Teoría parte de una serie de premisas:
1.- Preexistencia de mercados competitivos con asignación eficiente: Óptimo de Pareto. Este mercado, a priori, consigue una asignación eficiente sobre la base del Óptimo de Pareto.
Nota: El Optimo de Pareto es un criterio que permite comparar entre sí los resultados globales de un modelo. Diremos que un resultado global de la economía es Pareto-superior, si ambos son alcanzables dado el entorno económico y todos los agentes consumidores están por lo menos igual de satisfechos con el primer resultado que con el segundo, mientras que algún agente está estrictamente más satisfecho.
El criterio de optimalidad de Pareto ordena los resultados no desde el el punto de vista individual, sino social, aunque debido a lo restrictivo de su definición deja muchas situaciones sin ordenar y las considera indiferentes entre sí. Pareto es un criterio muy fuerte que exige que nadie empeore al pasar de una asignación a otra. Sin embargo esto no implica que una asignación óptima en el sentido de Pareto sea «la mejor» o deseable desde otros puntos de vista, como el social, por ejemplo.
2.- Hipotética actuación del SP en función de colaboraciones individuales de los fines sociales. Cualquier intervención del SP en el mercado no se hará basándose en las preferencias del SP si no sobre la base de las preferencias de los individuos.
3.- Fallos en el mercado, razones para legitimar las actuaciones del SP. Si tenemos un mercado que asigne eficientemente, pero que en algunos casos falla, en principio se justifica la intervención del SP
Los fallos del mercado son una condición necesaria pero no suficiente. Hay que ver si la intervención va a suponer mejorar o empeorar ese fallo del mercado.
La Teoría de los Fallos del Mercado elaboró una serie de situaciones en las que el mercado no consigue la asignación eficiente y, además, comprueba que la intervención del estado la consigue al menos en una parte. Se pueden distinguir nueve fallos del mercado que, además, pueden ser corregidos por el SP en sus funciones:
1.- Mercados Competitivos.
Se reconoce con carácter general que, para que el mercado funcione y asigne eficientemente, son necesarias intervenciones públicas que garanticen su funcionamiento: Mantenimiento de la ley y el orden, sistemas monetarios, obligación de cumplir contratos, etc. Hay otras funciones dirigidas a garantizar la competencia: Impedir abusos, garantizar condiciones de trabajo, garantías a los consumidores, etc. Esto justifica la intervención del SP
Algunos autores creen que las intervenciones del SP, en este caso, no están justificadas por la teoría de los fallos del mercado ya que el mercado, por definición, asigna eficientemente. Estos autores no niegan la intervención pública, sino su justificación.
2.- Bienes Públicos.
Son el ejemplo del fallo del mercado por excelencia. Debido a sus características, consumo conjunto, no-rival y la no posible aplicación del principio de exclusión. Son imposibles de ser provistos por el sector privado, por lo tanto el mercado falla y deben ser provistos por el SP En determinados bienes públicos existen alternativas al SP mediante la cooperación voluntaria de la ciudadanía. (Ej. Seguridad). Pero siempre podrá existir el fenómeno del «free rider», es decir, que haya algún ciudadano que no quiera cooperar y que se beneficie, igualmente, de ese bien.
Con independencia de que aparezca justificada la intervención del SP en el caso de los Bienes Públicos no implica que esta sea fácil. El problema fundamental es conocer, de forma real, la demanda del bien, no estar dispuestos a pagarlos o el no manifestar las preferencias. Este problema se soluciona mediante métodos indirectos, democracia, encuestas.
Hay determinados bienes públicos que a medida que el consumo aumenta por parte de los individuos su utilidad disminuye. Hay congestión, hay un cierto grado de rivalidad entre los consumidores. Se rompe el principio de desigualdad entre consumidores. Por su localización se clasifican en nacionales, regionales y locales. Esta clasificación fue utilizada para justificar los distintos niveles de Hacienda Pública.
3.- Efectos Externos.
– Efectos Externos de Consumo. Existe una interdependencia entre las funciones de utilidad y de producción. El hecho de que un individuo consume, beneficia o perjudica a otro individuo: Interdependencia entre funciones de utilidad. El hecho de que un Individuo consuma un bien favorece o perjudica al factor de producción: interdependencia entre funciones de producción.
– Economías externas positivas: Educación, Salud Pública.
– Economías externas negativas: drogas, tabaco, alcohol.
– Efectos externos de producción. Interdependencia entre las funciones de producción de las empresas, entre éstas y las preferencias de los consumidores. El hecho de que una empresa produzca un bien aumenta o disminuye los efectos sobre otras empresas y, sobre los consumidores. Hay un fallo parcial del mercado.
– Economías externas positivas: Tecnología, investigación.
– Economías Externas negativas: Contaminación, recursos limitados.
– Provisión – regulación = Actuación del SP en economías externas.
4.- Rendimientos Crecientes.
El SP debe regular el mercado cortando situaciones de monopolio, oligopolio y de competencia imperfecta. En la producción óptima el precio de venta es igual al coste marginal. Esto no se cumple para el caso de mono-oligopolio y competencia imperfecta.
Debido al funcionamiento del mercado, hay algunos sectores en los que se llega a una situación de monopolio por parte de una o más empresas, esto implica rendimientos crecientes y costes decrecientes. Ej. Petróleo, gas y electricidad.
Los efectos, además de los rendimientos crecientes, que constituyen la problemática principal son:
– Costes de producción decrecientes.
– Concentración en pocas empresas.
– Mercados imperfectos, con pocos vendedores.
– Control de precios: precio > Coste marginal.
Ante esta situación, el SP, tiene dos alternativas:
1.- Hacerse cargo del control y producción de esos productos.
2.- Fuerte regulación, establecer precios máximos, etc.
5.- Distorsiones Impositivas.
Se evitan si las detracciones de recursos por parte del SP, se hacen atendiendo al principio de la neutralidad impositiva. Un impuesto neutral no distorsionará la asignación de recursos en la economía privada.
6.- Riesgo e Incertidumbre.
En situaciones de incertidumbre el mercado asigna ineficazmente. Existe dificultad en los mercados competitivos en la toma de decisiones en un mercado con incertidumbre.
El SP debe intervenir en determinados casos para reducir la incertidumbre bajo la que opera el mercado. Algunas de estas actuaciones públicas pueden ser: establecer titulaciones, notarios, reduciendo incertidumbre y asignando mejor.
7.- Necesidades preferentes e indeseables.
Hay situaciones en las que el mercado falla y la intervención del SP se realiza sin tener en cuenta las preferencias de los individuo Dadas las características de determinados bienes, es necesario restringir, imponer a costa de las preferencias de los individuos Se diferencia de los anteriores fallos en que no tiene en cuenta las preferencias.
Musgrave (un estudioso de la Hacienda Pública), alega que estas situaciones como se alteran las preferencias de los individuos el mercado falla radicalmente y entonces debe intervenir el SP.
Existe controversia acerca de que el SP deba intervenir en esas necesidades preferentes o indeseables:
· Argumentos a favor:
– Ignorancia e irracionalidad de los consumidores.
– Los bienes que mencionamos conllevan importantes efectos externos.
· Argumentos en contra:
– Intromisión en las preferencias de los individuos
Los que están en contra hacen propuestas alternativas entre las que la fundamental es la difusión de información y regulación de la publicidad por parte del SP para evitar la ignorancia y la irracionalidad.
– Necesidades preferentes: Almuerzos escolares gratuitos, educación obligatoria.
– Necesidades indeseables: Consumo de tabaco, alcohol, etc.
8.- Redistribución de la Renta. Función de Estabilización y Desarrollo.
Existe acuerdo en cuanto a que el mercado no alcanza una distribución igualitaria de la renta y de la riqueza. Dado que el mercado no alcanza la asignación deseada, es necesaria la intervención del SP para conseguir esta distribución de la renta y de la riqueza.
Podemos considerar varios factores que condicionan la distribución que realiza el mercado:
– Rentas del trabajo. La distribución realizada por la vía renta-trabajo, está condicionada por las oportunidades educativas.
– Rentas del capital. dependen del ahorro propio, herencias…
Políticas de Redistribución. La decisión de alterar la distribución de la renta y de la riqueza es una decisión meramente política. En función de la ideología dominante en la sociedad, los deseos de redistribución serán diferentes.
1.- Redistribución Vía Gasto.
a) Mediante transferencias, subvenciones, desembolsos sin contrapartida, etc., cuando estas van destinadas a los individuos con menos renta, son transferencias.
b) Mediante la producción de bienes y servicios públicos: Educación, sanidad, subvencionando transporte, etc., pueden ser consideras como transferencias en especie.
La diferencia entre A y B se encuentra en que en B se consigue un mayor grado de igualdad entre los individuos.
En A, hay un mayor respeto a las preferencias de los individuos porque con ese dinero pueden comprar lo que quieran y no se consigue una igualdad entre los individuos de la sociedad.
2.- Redistribución Vía Impuestos.
Consiguiendo mayores contribuciones de impuestos de los individuos con mayor renta. Esto se consigue utilizando impuestos progresivos sobre la renta y otros impuestos sobre el capital.
Cuando el SP quiera redistribuir no utiliza únicamente la política vía impuestos o la política vía gastos, sino que combina ambas.
3.- Políticas de Rentas y Redistribución.
Consisten en una regulación de los precios de los salarios, de los beneficios que en última instancia, persigue una mayor redistribución de la renta y de la riqueza. A la hora de hablar de renta y de riqueza, y de las políticas de su redistribución, hay que mencionar los límites de la redistribución de la renta y de la riqueza. Hay que analizar los efectos de las políticas de redistribución, pues pueden desincentivar a las personas y dan lugar a ineficiencias consiguiéndose una sociedad más igual, pero más pobre.
La Hacienda Pública utiliza diversos criterios para considerar una situación óptima o no desde el punto de vista de la redistribución de la renta y la riqueza.
a) Criterios basados en la dotación. Aceptan, con pequeñas matizaciones, la distribución de la renta del mercado.
b) Criterios utilitaristas. Persiguen maximizar el bienestar social.
c) Criterios igualitarias. Buscan igualar el bienestar de todos los individuo aún a costa de disminuir el bienestar social.
d) Criterios mixtos. Combinan los criterios de los tres grupos anteriores. Aceptan la asignación de los mercados e intentan incrementar el bienestar de los que «están más abajo»
9.- Equilibrio y Crecimiento. Función de Estabilización y Desarrollo.
El funcionamiento de la economía por sí sola, incluso impulsada por el Estado, no consigue un crecimiento sostenido ni un desarrollo óptimo. Una vez que esto se constata en la realidad se acepta que el SP debe intervenir para conseguir estar alteraciones en el crecimiento y para conseguir un crecimiento adecuado.
El SP debe garantizar un nivel aceptable de seguridad en las variables macroeconómicas.
El SP debe ayudar a la consecución de tasas de crecimiento y desarrollo económico que maximicen y/o incrementen el bienestar de la sociedad. Estos dos grandes objetivos fundamentales pueden concentrarse básicamente en cuatro objetivos concretos:
1.- Alcanzar un nivel elevado de empleo.
2.- Conseguir una estabilidad de precios aceptable.
3.- Conseguir un equilibrio razonable en la balanza de pagos.
4.- Conseguir una tasa positiva de crecimiento económico.
Los instrumentos de los que dispone el SP para conseguir estabilización y desarrollo son:
a) Política fiscal.
b) Política monetaria.
La política monetaria es el conjunto de actuaciones tendentes a controlar la masa monetaria: Tipos de interés, oferta del crédito, moneda en circulación, etc.
La política fiscal es el conjunto de actuaciones del SP vía gastos y vía ingresos.
Hoy se sabe que las políticas fiscal y monetaria no son suficientes para lograr un óptimo crecimiento y desarrollo, por eso se empiezan a utilizar políticas estructurales.
· Instrumentos a través de los cuales el SP puede intervenir en la economía.
1.- A través de una estructura legal básica. Es decir, el SP, a través de la legislación, pretende establecer un marco adecuado para las relaciones de mercado. Podemos incluir aquí las garantías y condiciones de la competitividad, normas sobre contratos, garantías de calidad, uso de información confidencial, etc.
2.- El SP, en paralelo a esta legislación, puede jugar un papel activo a través de la regulación de las transacciones económicas. Algunas de estas regulaciones pueden no tener un carácter estrictamente económico, pero la mayoría de ellas tienen transcendencia desde el punto de vista de los mercados.
Todas estas regulaciones las realiza el SP para corregir los fallos del mercado.
3.- Financiación propia y financiación del sector privado de la economía.
Las actuaciones del SP en el sector privado para financiarse, impuestos sobre gasto, riqueza, etc., y la autofinanciación, subvenciones, gastos privados, etc., van actuar sobre las restricciones presupuestarías de los productores y consumidores, altera la asignación competitiva de los recursos, pero sin alterar el mecanismo básico del mercado.
4.- Producción pública. El protagonismo de la toma de decisiones corresponde al SP, que va a actuar como un agente más que opera en el mercado. Utiliza capital y mano de obra para producir Bienes y Servicios.
La diferencia con los tres bloques anteriores es que el protagonismo corresponde al SP mientras que en los otros el protagonista de la actividad económica era el sector privado. Las características de los bienes producidos por el sector público son:
1.- Son Bienes y Servicios no comercializables. Ejemplo: Defensa nacional.
2.- Bienes y Servicios comercializables, bien directamente por el sector publico, sanidad, educación, etc. o Bienes y Servicios comercializables a través de la empresa pública, determinados transportes, servicios energéticos, telecomunicaciones, etc.
3.- Servicios financieros. El SP puede actuar en el sector privado como un agente más del sector financiero.
4.- Servicios de seguro. Pueden incluirse no sólo aseguran los riesgos del sector privado de la economía, si no que aseguran las contingencias por jubilación, desempleo, enfermedad, etc. Este grupo se conoce como actuaciones del sector público en materia de provisión.
5.- Transferencias de renta. Fundamentalmente se refieren a programas de Seguridad Social, de pensiones no contributivas, de, subsidios a salarios, subsidios al consumo de determinados bienes, etc. Estas transferencias no alteran la asignación previa del mercado. Aquí el dinero se da a la persona que va a gastarlo, no a la empresa que presta el servicio o producen el bien.
Todo el conjunto de teorías que justifican el por qué de la intervención del SP se conocen con el nombre de Teorías Normativas. Las Teorías que tratan de buscar fundamento a la Hacienda Pública, a los ingresos y gastos públicos, se los llamas Hacienda Pública Normativa, en contraposición a la Hacienda Pública Positiva, que trata de analizar que fuerzas determinan ese funcionamiento de la actividad financiera del Sector Público.
CAUSAS DEL COMPORTAMIENTO FRAUDULENTO
El fraude es una forma de incumplimiento consciente de la norma que supone la obtención de un beneficio, generalmente económico, para el transgresor, en perjuicio de aquellos que cumplen honestamente con sus obligaciones respecto a la economía pública.
Esta transgresión de la norma se produce fundamentalmente en dos órdenes: en el campo de los ingresos, a través del fraude fiscal y de las cotizaciones sociales, y en el campo de los gastos, a través de la percepción indebida de subvenciones y del abuso de prestaciones.
Las causas que motivan que el individuo defraude son un conglomerado de procesos económicos, jurídicos y ético – sociales que se resumen a continuación.
· Percepción de la Relación de Intercambio.
A la hora de cumplir con sus obligaciones tributarias, al pagar el impuesto del IRPF (Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas), por ejemplo, los individuos de forma más o menos consciente tienden a comparar la desutilidad de los pagos, o prestaciones que personalmente tiene que realizar a la economía pública, con la utilidad que les reporta lo que reciben de la misma.
Si los sujetos en cuestión adoptan el papel de «compradores» de bienes y servicios públicos, perciben que el intercambio está desequilibrado en su perjuicio y, por lo tanto, surge la legitimación subjetiva de su comportamiento fraudulento.
A este aspecto cabe señalar que, en España, cerca del 80% de los ciudadanos considera que el sistema fiscal es injusto y que pagan mucho más de lo que realmente reciben del estado.
Los factores subjetivos que influyen en esta percepción de una (des)equilibrada relación de intercambio son:
1.- Desutilidad personal de los pagos a realizar, en función del nivel de los tipos impositivos y las cotizaciones, y la capacidad económica del sujeto.
2.- La desutilidad personal derivada de los costes indirectos -costes de dinero, de tiempo o psicológicos- asociados al cumplimiento de la obligaciones de la economía pública, como consecuencia de la complejidad y variabilidad de las normas.
3.- La utilidad del gasto individual disfrutado, en función del grado en que el gasto público se ajusta a las necesidades y demandas concretas de los ciudadanos.
4.- La valoración económica del gasto individualmente disfrutado, en base tanto a la correcta percepción por parte de los individuos del conjunto de bienes y servicios públicos de los que directamente se benefician, como el conocimiento del coste efectivo de los mismos.
5.- La percepción individual sobre la eficiencia del gasto, en función de la honestidad y ejemplaridad manifiesta en la administración de caudales públicos.
Son dos las circunstancias que influyen en la comparación de utilidad y desutilidad, y en la valoración económica del gasto individual beneficioso.
Por un lado, el individuo carece de plena conciencia sobre el gasto público del que puede disponer. Por otro lado, al sujeto le resulta difícil conocer el coste efectivo de los servicios que percibe.
Si, además, el individuo compara su capacidad económica y el esfuerzo directo o indirecto que le supone cumplir, con los supuestamente inagotables recursos de los que dispone la administración para financiar el gasto público, le conducen claramente a la opción de defraudar al sistema.
· Percepción de Equidad en el Sistema.
Los individuos respetan más fácilmente las normas a que se ven sujetos si perciben que el sistema que las determina es equitativo, al atribuir unas obligaciones y derechos comparables entre distintos individuos en función de su nivel de ingresos, su grupo social, su localización geográfica, etc. Sin embargo hay varias causas que pueden hacer que esta percepción varíe, son las siguientes:
1.- Los criterios de asignación de obligaciones y prestaciones, cuando sitúan a los individuos en una situación objetiva y/o subjetivamente desventajosa frente a otros individuos.
2.- El grado de generalidad fraudulenta conocido o sospechado en el entorno social del individuo.
3.- El comportamiento más o menos honesto e incorrupto llevado a cabo por quienes desempeñan tareas de liderazgo político o de referencia social.
· El Principio de Solidaridad.
Dado que el fraude es un comportamiento intencionado que, siendo contrario a la norma, beneficia a unos pocos individuos perjudicando directa o indirectamente a la mayoría restante, su realización responde claramente a un sistema de valores claramente insolidario. El individuo recorre al comportamiento fraudulento para restablecer su particular y subjetiva visión de la relación de intercambio y de equidad del sistema, ignorando o despreciando las consecuencias negativas que para los demás pueda tener su conducta fraudulenta.
· Las causas de esta insolidaridad pueden resumirse en:
1.- Un reducido sentimiento de grupo en el ámbito nacional. Si el individuo no se identifica con la sociedad a la que pertenece, difícilmente podrá sentirse solidario con los demás.
2.- Un proceso de socialización en el se presta poca atención a los valores cívicos y que, sin embargo, subraya la importancia del beneficio económico personal por encima de cualquier otro tipo de valoraciones.
3.- Un tipo de vida que no fomenta la convivencia entre los ciudadanos o que deriva en relaciones fuertemente conflictivas y competitivas, reforzando el desarrollo de actitudes favorables al fraude que se agudizan al intensificarse la sensación de inseguridad o incertidumbre respecto al futuro.
4.- Una baja implicación de los ciudadanos en las decisiones colectivas.
5.- Un desconocimiento del daño que la propia conducta puede ocasionar a los demás.
· Factores de Oportunidad al Fraude.
El factor oportunidad permite a los individuos aprovechar fallos o deficiencias en el sistema para obtener resultados contrarios a los previstos por el mismo. Para que esto se origine, el defraudador, debe percibir que éstas oportunidades están a su alcance.
· Factores de Decisión.
Dada una propensión al fraude y un esquema de oportunidades, la decisión de defraudar responde a la valoración que hace el individuo de las ventajas e inconvenientes que le reporta esta conducta.
La Corrupción Dentro de las Administraciones Públicas.
Básicamente podemos definir la corrupción de la siguiente manera: existe corrupción cuando un agente al que se le ha otorgado capacidad de decisión utiliza ésta en perjuicio de su principal, beneficiando a un tercero -el corruptor-, con el que su actividad le lleva a relacionarse, motivado porque el tercero beneficiado le ofrece algún tipo de recompensa personal. La corrupción es, pues, una traición del agente a su principal.
En el caso de las administraciones públicas el corrupto sería el funcionario público, cualquiera que sea su cargo, el cual perjudicaría al conjunto del sector público, por extensión a todos los ciudadanos, traicionando la confianza y la labor que de él se espera -servir a todos por igual-, beneficiando a un tercero, -un particular-, a cambio de una recompensa personal (económica, moral, sexual, etc.).
ANÁLISIS DE LOS SISTEMAS CORRUPTOS
La corrupción tiene una serie de características concretas:
1.- Los derechos de propiedad han de estar disgregados entre dos o más personas físicas o jurídicas. No puede existir corrupción si la propiedad privada, en su sentido pleno, recae sobre un único individuo.
2.- Para que exista corrupción debe existir información asimétrica. Es decir, el agente debe poseer información de la que no dispone el principal. Esa información vendrá referida a veces a las actividades que el agente lleva a cabo, pero sobre todo a la calidad con la que el agente sirve al principal. En términos sencillos, el agente sabe mejor que el principal -las Administraciones Públicas-, lo que a éste le conviene.
3.- Para que las prácticas corruptas aparezcan debe existir una relación de poder del corrupto sobre el corruptor. Esto quiere decir que el corrupto está en posesión de la decisión que puede provocar una perdida o un beneficio al corruptor.
4.- Para que la corrupción se produzca, la fuerza del sistema de incentivos del corruptor tiene que ser superior a la del corrupto. Es decir, el corruptor debe ser capaz de proporcionarle un beneficio superior, cualquiera que este sea, al que hasta ese momento tiene el corrupto.
· Efectos de la Corrupción en el Sector Privado
Existe una justificación para la corrupción dentro del sector privado de la economía y que considera lo siguiente: si por ejemplo un jefe de compras está dispuesto a comprar al precio más barato posible y de igual calidad, con el fin de no ser descubierto, aceptará el soborno más alto que provendrá de aquella empresa suministradora que tenga los costes de producción más bajos y, por lo tanto, que pueda pagar el soborno más alto. Con esto se estaría favoreciendo a la empresa con menores costes y mayor productividad y, a la vez, no se estaría produciendo ineficacia ni distorsiones en el mercado.
Sin embargo, son varios los puntos en contra:
1.- No es seguro que todas las empresas acaben siendo corruptas. Habrá algunas, al menos inicialmente, que quieran competir en el mercado ofreciendo una relación calidad-precio favorable y sin sobornar a sus clientes. En este caso podría producirse una especialización de empresas corruptas ineficaces y otras honestas y eficaces y, las primeras tendrían ventajas y acabarían por prevalecer sobre las segundas.
2.- Si no existe competencia en el mercado, algunas empresas obtendrán, por corromperse, una renta diferencial que sería la diferencia positiva entre el menor coste, por la peor relación calidad-precio que ofrecen y el soborno que tienen que pagar; renta positiva que no estaría justificada por ninguna aportación o mérito económico. Además, la corrupción, por sí misma, reduce el grado de competencia entre empresas.
3.- La corrupción reduce la tasa de beneficio y, por tanto, la inversión y el dinamismo general de la economía.
4.- La corrupción crea ineficiencia cuando se promueven a individuos a puestos de responsabilidad, no por su capacidad de gestión o decisión, sino por los favores recibidos (sean estos cuales sean). Como por ejemplo Camilo José Cela, como consejero de Renfe, Ramón Mendoza, eterno consejero del Banco Exterior de España, o Máximo Cajal, que compaginaba su trabajo de embajador en París con su puesto de consejero de Iberia.
5.- Finalmente, la corrupción no es perjudicial sólo porque transfiera renta del principal a los implicados o porque reduzca la competencia de los mercados, sino porque además erosiona la confianza del individuo en que los demás van a cumplir los compromisos contraídos.
· Efectos de la Corrupción en el Sector Público
Entenderemos por corrupción pública la que se produce cuando el principal es el Estado o algún organismo público y el agente corrupto es un funcionario público. La corrupción conlleva un incumplimiento por parte del agente de las leyes o de los criterios u objetivos que el gobierno le haya asignado, recibiendo a cambio recompensas personales de algún particular, que sería el corruptor.
En este caso no sólo el sector privado puede ser el corruptor, también lo puede ser el Estado, cuando promueve o bonifica de alguna mera, a determinadas personas, funcionarios públicos o particulares, a determinados puestos u honores, en pago por los favores y servicios dispensados.
Por ejemplo, en España, existían en la época del gobierno socialista 340 altos cargos de la administración que se repartían por los consejos de administración de las mayores empresas públicas, en el peor de los casos esto les suponía un millón de pesetas más al año, además de su sueldo de funcionario y, en algunos casos, este mínimo anual era de más de 12 millones, como es el caso de Rafael Cortés Elvira, Presidente del Consejo Superior de Deportes (Aviaco, Transmediterránea), Santos Castro Fernández, Sub. Ministro de Agricultura (Telefónica, Grupo INI, Tabacalera, Bazán), Carlos Westendorp, Ministro, en funciones, de Exteriores (Telefónica, INH) o Antonio Zabalza, Director del Gabinete de Presidencia del Gobierno (Grupo INI, INH).
Algunos de los puntos donde pueden darse casos de corrupción, desvirtuando la asignación de recursos son:
1.- Favoreciendo a determinado contribuyentes que pueden reducir sus obligaciones tributarias debido al trato especial recibido por parte de los inspectores de Hacienda.
2.- Mediante la aplicación arbitraria de las normas y disposiciones, dando así preferencia a ciertas personas sobre otras. Esto cobra importancia en los casos de concesión de licencias de importación/exportación, créditos subvencionados, permisos sobre el uso del suelo, etc.
3.- Mediante la concesión de contratos de obras públicas o de suministros de empresas, que obtienen el concurso no porque puedan realizar la obra o servicio a un menor coste, sino debido a sus contactos y a los sobornos que pagan.
4.- Utilización, por parte de los funcionarios públicos, de útiles, medios de transporte o recursos públicos, para un uso particular en lugar de usarlos para realizar, estrictamente, su cometido laboral.
4.- Algunas personas se inclinarán hacia actividades que les permitan obtener mayores ingresos, y no hacia aquellas en las que puedan utilizar su capacidad de forma más productiva. La corrupción estimulará un comportamiento que sólo contemple la obtención de ingresos.
CORRUPCIÓN INTERNACIONAL
A este nivel las repercusiones y las consecuencias son las mismas, con la salvedad que el corrupto y el corruptor pertenecen a países diferentes.
En Alemania, los sobornos, perdón, los gastos necesarios para realizar trámites burocráticos encaminados a hacer por esos países de Dios, desgravan. No los que se pagan en Alemania, claro, sino los que los empresarios alemanes se ven obligados a desembolsar cuando pretenden invertir en mercados exteriores determinados. Eso sí, hay que demostrar que han servido para cerrar un negocio, que el importe fue realmente transferido al extranjero y que el contribuyente no tiene otras obligaciones con el fisco. En Suiza, también son desgravables los sobornos dentro del propio país, aunque si es un funcionario, puede cometer una falta administrativa.
Esta actitud puede considerarse poco seria o ética o, simplemente una adecuación a las realidades sociales y económicas del mundo en el que vivimos y es que, un estudio internacional calificaba a los países según el grado de corrupción existente a la hora de la burocracia y de los negocios, llegando a la siguiente conclusión.
1.- Los Asépticos. Donde el pago de sobornos son una excepción. Como en los Estados Unidos, Japón, Francia, Reino Unido, Australia o Portugal.
2.- Los Pícaros. Donde existen sobornos, pero no son una regla general, y no suelen ser de gran cuantía. Como es el caso de Argelia, Libia, Kazajstan, Bélgica o España.
3.- Los Rateros. Los sobornos están más extendidos y algunas cantidades pueden ser altas. Como en Etiopía, Kenya, Turquía, Uruguay o Grecia.
4.- Los bandoleros. Donde lo habitual es el pago de comisiones y generalmente por sumas cuantiosas. Como en Italia, China, los Países Árabes, Argentina, México, Perú, o Colombia y Bolivia.
5.- Los saqueadores. Es imprescindible el soborno para hacer negocios y donde todo es descaradísimo. Son el caso de La India, Pakistán, la practica totalidad de la ex Unión Soviética, Venezuela o Brasil. Así, en Tailandia, a la hora de realizar los presupuestos, no hay que olvidarse de añadir un 30% más en concepto de «aseguramiento de expedientes», para que estos no «se pierdan» o les pase «algo raro».
A pesar de esta clasificación en todos los países del mundo existen casos relevantes de corrupción, tanto en el nivel público como en el privado y, a pesar de las promesas realizadas después de cada escándalo, no tarda mucho en aparecer uno nuevo. En Japón incluso existe una figura para estos casos, un «yogore yaku», que se encarga de todo y es «sacrificable».
· La Difusión de la Corrupción
Denominaremos difusión horizontal cuando los procesos de corrupción se producen entre corruptos y corruptores ubicados en el mismo estrato de la organización jerárquica, y hablaremos de difusión vertical cuando las prácticas corruptas en niveles elevados de la organización inducen o facilitan el que la corrupción se produzca en niveles bajos.
MANIFESTACIONES DE CORRUPCIÓN EN ESPAÑA
Son múltiples las manifestaciones de corrupción, si bien podemos sintetizar y explicar las más comunes.
· Fraudes a la Seguridad Social
El diseño de la Seguridad Social descansa sobre un triple mecanismo: prestaciones contributivas, en función de la cotización previa; prestaciones no contributivas para quienes carecen de derecho a las contributivas y se encuentran en situación de necesidad; y prestaciones complementarías, de libre aseguramiento.
Dentro de las prestaciones contributivas, algunos de los abusos en la adquisición y conservación de los derechos consisten en:
– Permanecer en situación de incapacidad temporal por accidente o enfermedad después de la curación.
– Compatibilizando la percepción de la prestación con los ingresos derivados de trabajo por cuenta propia o ajena.
– Pensionistas jubilados que permanecen en activo o que reanudan el trabajo sin notificarlo tanto a efectos de pago de cuotas y de suspensión de la prestación de jubilación.
-Falsas situaciones de dependencia económica en ciertos casos de pensiones de supervivencia: obtención de prestaciones farmacéuticas eludiendo el pago establecido mediante el recurso a la cartilla de familiares pensionista.
En cuanto a las pensiones no contributivas, el fraude básico consiste en:
– La ocultación de rentas o el falseamiento de datos económicos para así cumplir el requisito de insuficiencia de recursos.
– También existe la modificación, a conveniencia, del número y calidad de los familiares que integran la unidad económica de convivencia sobre los que se computan los ingresos, mediante empadronamientos y declaraciones de convivencia falsos.
En relación con el fraude en los ingresos a la Seguridad Social, éste puede adoptar las siguientes modalidades:
– Omisión de la inscripción de la empresa o el alta del trabajador.
– Falta total o parcial de la cotización.
– Obtención fraudulenta de beneficios mediante la utilización abusiva de las bonificaciones y compensaciones legalmente establecidas.
– Falseamiento de las obligaciones formales que instrumentan la cotización, etc.
· Fraude en el Desempleo.
Se encuentran en situación de desempleo protegido quienes, a pesar de querer y poder trabajar, pierden su empleo por cualquiera de las situaciones tipificadas legalmente o ven reducida su jornada de trabajo en al menos un tercio con las consiguientes pérdida o reducción de retribución.
Los diversos fraudes se sintetizan en:
– Simulación de una relación laboral, a través de contrato y alta en alguno de los regímenes que protegen la contingencia de desempleo, con el objeto de crear un derecho a la prestación que se materializa con la finalización del contrato o el falso despido.
– Simulación de una situación legal de desempleo.
– Ocultación de actividades e ingresos o el falseamiento de circunstancias personales para obtener una prestación superior a la debida.
– Ocultación de circunstancias que determinan la incompatibilidad o que causan la suspensión o extinción de la prestación.
– La «no disponibilidad» para un empleo, por no buscarlo o, por rechazar ofertas adecuadas de empleo.
· Fraudes a la Prestación Farmacéutica.
Las modalidades más relevantes de fraude en la prestación farmacéutica del Sistema Nacional de Salud son las siguientes:
– Obtención ilícita de medicamentos a través de receta.
– Utilización de recetas de pensionistas por parte de activos.
– Obtención de medicamentos adquiridos por hospitales.
– Facturación por la farmacia de productos no dispensados o a un precio superior al autorizado.
· Fraude en Subvenciones.
Dentro de esta área se pueden identificar las siguientes prácticas irregulares:
– Percepción de subvenciones superando el coste de la actividad a desarrollar por el beneficiario.
– Incumplimiento total o parcial, de los requisitos de concesión de la subvención o falseamiento de los datos o documentos exigidos; destinar parte de la ayuda a finalidades no incluidas en el objeto de la subvención; no facilitar a la Administración la información requerida o los datos imprescindibles para el seguimiento y control de las subvenciones; e incumplimiento de alguna de las condiciones impuestas al beneficiario con motivo de la concesión de la subvención.
· Fraude Fiscal.
El fraude fiscal se caracteriza por implicar una ocultación de hechos económicos, mediante actividades económicas total o parcialmente ocultas, o mediante la presentación de los hechos económicos con un significado económico distinto al real.
En este campo podemos distinguir las siguientes irregularidades que tienen un carácter especial:
1.- El fraude inmobiliario, que tiene por objeto evadir el pago de los tributos que recaen sobre la propiedad, disfrute, adquisición o transmisión de los bienes inmuebles.
2.- El fraude de valores mobiliarios y otros activos financieros, cuya finalidad es la elusión de tributos que giran en torno a la titularidad, rendimientos y transmisión de un conjunto de bienes -activos financieros, títulos-valores, productos financieros, etc.-, mediante productos diseñados por las entidades financieras para su comercialización en masa, y mediante productos financieros elaborados «a medida»` para dar respuesta a situaciones concretas.
3.- El fraude en aduanas, cuya finalidad es ayudar a las grandes empresas a planificar sus operaciones internacionales, destaca la declaración inferior al real de las mercancías o bienes transmitidos por una filial o matriz a otra empresa del grupo.
4.- El fraude del IVA (impuesto sobre el valor añadido), que conlleva a que el individuo no pague un impuesto, en detrimento de sus derechos y, que el otro individuo implicado no declare la prestación efectuada a través de la factura.
Según datos del Instituto de Estudios fiscales, los contribuyentes españoles defraudan a Hacienda tres billones de pesetas al año, aproximadamente un 5,5% del Producto Interior Bruto (PIB). La mayor parte del fraude corresponde a impagos del Impuesto Sobre el Valor Añadido (IVA), por cuyo concepto el Estado deja de ingresar 450.000 millones al año.
Jaime García Añoveros, quien fue ministro de Hacienda en la etapa de UCD, afirmó en un curso sobre fraude fiscal que dirigió en la Universidad Menéndez Pelayo de Santander, celebrado en septiembre del 94, que «El derroche del gasto público incentiva la evasión fiscal». También añadió que este tipo de actitudes fraudulentas constituyen una práctica generalizada en España.
· Economía Sumergida.
La economía sumergida puede responder a una conducta de carácter defensivo, que se da sobre todo en sectores caracterizados por un elevado nivel de obsolescencia y unos bajos niveles de capitalización, están sujetos a una gran penetración extranjera procedente de países con bajos costes laborales y precios muy competitivos.
Puede ser también una conducta agresiva, guiados por el objetivo de sobre acumulación o enriquecimiento rápido y no tanto por un problema de competencia de mercado.
La economía sumergida puede definirse como la prestación o realización de todo tipo de bienes y servicios sin que en ningún momento, o en parte de ellos, se cumplan los requisitos legales establecidos: facturas (emisión y recepción), contratación irregular de trabajadores, no declarar las actividades desarrolladas, etc.
Según un reciente informe comunitario la economía sumergida podría representar, en España, entre un 10% y un 23% del PIB nacional. Es decir, entre 7 y 16 Billones de pesetas. La media europea estaría entre el 7% y el 16%. El conjunto de la Unión Europea supondría entre los 97 y los 155 Billones de pesetas. Se calcula que, si estas actividades viesen la luz, se generarían más de 10 millones de nuevos puestos de trabajo (En la UE, actualmente, existen unos 30 millones de parados). La economía sumergida afecta mayoritariamente a los sectores de la agricultura, construcción, hostelería, textil y a las PYMES (Pequeñas y Medianas Empresas). Y los sectores más desfavorecidos son el colectivo de las mujeres, los jóvenes y los inmigrantes.
· Financiación de los Partidos Políticos y sus Campañas.
En España son varios los casos que han salpicado a los partidos políticos por pedir, y a las empresas por dar, comisiones ilegales que ayudase a financiar las campañas electorales. Sin duda los más conocidos son el Caso Naseiro, el caso Cañellas y, el archiconocido, caso Filesa, este último con la agravante de ser un fraude continuado y de grandes proporciones. Los dos primeros afectan al Partido Popular y, el último al Partido Socialista Obrero Español.
El caso Filesa cobra un papel importante por cuanto ha intervenido el partido que estaba en el gobierno, cuando sucedieron los hechos y, grandes y prestigiosas empresas que no se sabe muy bien qué beneficios obtuvieron. Del caso Filesa se han conocido nombres de políticos altamente conocidos y de ejecutivos que representaban a empresas de la entidad de Cepsa, Banco Central-Hispano, Banco Bilbao-Vizcaya, Elsan, Enasa (Iveco-Pegaso), Abengoa, Pryca, Focsa (FCC), ABB Energía o Catalana de Gas (Gas Natural). En todos los casos se ha acusado a los representantes de las empresas de falsedad en documento mercantil, apropiación indebida y fraude fiscal.
Y es que los partidos políticos mantenían hasta 1.994 una deuda acumulada con bancos y cajas superior a 21.000 millones de pesetas, a pesar de haber recibido más de 100.000 millones de pesetas del Estado desde 1.988.
Esto es así porque hacer, por ejemplo, un mailing electoral de alcance nacional puede rondar los 370 millones de pesetas. Si se encarga un tríptico con la cara del alcalde y el programa de un candidato de un pueblo, de digamos 300 habitantes, la broma puede salir por 300.000 pesetas.
Además de eso, mantener las sedes de los partidos cuesta carísimo y, si no que se lo digan al PSOE, que tiene 4.000 sedes locales y que a finales de 1.994 tenía una deuda, junto con el Partido Socialista Catalán (PSC) de 11.400 millones de pesetas, a pesar de ser el partido que más dinero del Estado había conseguido -gracias a su representación parlamentaria- y de la trama irregular que el juez Barbero puso de manifiesto y que ascendía a varios cientos de millones.
Desde el PSC se plantea la posibilidad de que el estado eleve las subvenciones actuales de 9.200 millones a más de 12.500 millones anuales.
Por su parte Joaquín Llach, responsable de finanzas de los socialistas catalanes, proponía, incluso, que el Estado incentivara las donaciones privadas haciendo que puedan ser reducidas de la cuota del Impuesto sobre la Renta, que las empresas también puedan dar aportaciones desgravables y totalmente transparentes, y que se prohíban determinados gastos electorales, como pancartas, banderolas, vallas o anuncios en la prensa.
El Partido Popular era partidario de admitir donaciones siempre que se sepa quien las hace, sea persona física o jurídica, pero con un límite de cinco millones de pesetas. Además propone el que sean desgravables de la cuota del IRPF, pero advierte que «Habría que suprimir la posibilidad de donaciones de aquellas empresas que contratan con la administración».
Izquierda Unida, por su parte, limitaría a un millón la donación máxima en una persona física, a la vez que suprimiría la posibilidad de solicitar prestamos privados y haría que el Estado abriera líneas especiales de crédito.
Sin embargo no sólo con dinero se ayuda a un candidato a llegar a La Moncloa, existen otra serie de ayudas que pueden hacer valer un favor en el futuro, alguna de las prácticas habituales son:
– Cesión de elementos de transporte, como por ejemplo aviones privados, donde el candidato sólo paga un billete de primera, en algunos casos junto con sus ayudantes y, puede disponer del avión cuándo, dónde y por el tiempo que desee.
– Existe la cesión de locales e instalaciones inmuebles, para que el candidato pueda departir sus charlas a sus seguidores o a sus ayudantes de campaña. Así mismo se incluye el uso de las instalaciones anexas, con un precio ridículo o ninguno, de las instalaciones deportivas o de ocio, servicios de telecomunicaciones, restaurante, etc.
En este caso el ahorro del candidato está en que el coste de los servicios disfrutados es sólo de una pequeña fracción de lo que esos servicios realmente cuestan.
– Compra al candidato, a sus familiares o a sus ayudantes más próximos, los que pueden optar a cartera, de un gran volumen de ejemplares de su último libro publicado. Estos ejemplares son repartidos después entre los empleados de la empresa, o bien «regalados» a los clientes junto con la compra de un producto. A veces el número de ejemplares es de varias decenas de miles, lo que dificulta su colocación. En el caso de que la empresa sea una editorial, lo normal es adelantar jugosas cantidades a cuenta de los derechos de autor en base » a las ventas futuras».
– El invitar a los políticos a dar charlas y conferencias, normalmente jugosamente pagadas. Por poco más de una hora de discurso se pueden pagar más de un millón de pesetas.
– También podemos incluir en este apartado la publicidad gratuita que determinados medios de comunicación, prensa, radio y televisión, hacen de los candidatos ya sea mediante entrevistas «en exclusiva» de gran tamaño, o para resaltar aquellos puntos que los candidatos/partidos presentan a las elecciones, mostrándolos como ideales y adecuados para los intereses nacionales y de los ciudadanos en general. Esta ayuda es, sin duda, de vital importancia, puesto que los medios de comunicación pueden y, de hecho lo hacen, moldear y decantar la opinión pública -y el voto-, de una forma u otra según convenga.
ESTRATEGIAS PARA COMBATIR LA CORRUPCIÓN
Las medidas recomendadas para hacer frente a la corrupción, tanto dentro del sector público como del privado son:
1.- Autolimitación convenida de los gastos de los partidos, especialmente de los gastos electorales.
2.- Facilitación pública, en condiciones de igualdad y de proporcionalidad, de los medios financieros, incluso con adelantos de subvenciones y de publicidad de campañas electorales.
3.- Establecimiento de un sistema de contabilidad de los partidos políticos, con estados contables consolidados que diferencien nítidamente las aportaciones regulares de sus afiliados de los ingresos por aportaciones voluntarias.
4.- Mejora de los incentivos de los funcionarios públicos. En muchos países los niveles de ingresos de los funcionarios han caído tan bajo que éstos no pueden alimentar a sus familias sin acudir al pluriempleo o sin aceptar compensaciones.
5.-Aumento de las sanciones efectivas por corrupción.
6.- Limitar el monopolio, dado que muchos creen que la corrupción es fruto de: C=M+D-T. Es decir, la Corrupción es igual al Monopolio más la Discrecionalidad de los Funcionarios, menos la Transparencia.
7.- Clarificar la discrecionalidad de los funcionarios. Simplificar normas y reglamentaciones, delimitando lo que está permitido y lo que no lo está.
8.- Aumento de la responsabilidad y de la transparencia. La promulgación de normas de conducta y reglas de juego claras hacen más fácil la responsabilidad.
9.- Modificación o revisión de las leyes criminales y su aplicación a los sobornos a funcionarios extranjeros. Examen de las leyes civiles, comerciales y administrativas y reglamentos que condenen el soborno. Modificación de los reglamentos y prácticas fiscales que pudieran favorecer directamente los sobornos, así como examinar los requisitos y practicas contables de las empresas, de tal forma que se garantice la anotación adecuada de los pagos relevantes, junto con una revisión de las normas bancarias, financieras o de otro tipo que se consideren relevantes para llevar libros adecuadamente y que éstos estén disponibles para su inspección e investigación.
Luis Ordóñez Gonçalves
