COMENTARIOS A LA LEY DEL SISTEMA NACIONAL
DE INTELIGENCIA
Asdrúbal Aguiar
Doctor en Derecho
Ex Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y
Antiguo Ministro de Relaciones Interiores
A propósito de la reciente aprobación por parte de la Comisión Legislativa Nacional del proyecto de Ley del Sistema Nacional de Inteligencia, elaborado por la DISIP (Dirección de los Servicios de Inteligencia y Prevención), han dicho sus propulsores que la nueva legislación propone la reconversión de la antigua policía política en un moderno sistema de inteligencia y de contrainteligencia, con despeje de sus funciones represivas y de policía abierta. (Cf. El Universal, 7-5, 7-6 y 9-6-2000)
Una primera apreciación que cabe realizar al texto de la ley señalada es que la reconversión propuesta, contrario a lo dicho y explicado ante la opinión pública, fortalece el carácter armado y represivo de la institución (Ver artículos 26 y apartado del artículo 33, numeral 1).
De modo que, en cuanto a la planteada y necesaria transformación del actual aparato civil de inteligencia política del Estado y a su viabilidad, nos es dable observar, antes que nada, que aquella se ha de fundamentar, ineludiblemente, en las previsiones de la Constitución Bolivariana (Título VII).
En este orden, dicho texto pauta un esquema lógico y conceptual para la consecución del objetivo señalado. Tienen especial importancia, en lo particular, los predicados de los artículo 323 y 325 ejusdem.
El primero crea el Consejo de Defensa de la Nación, encomendándole dos competencias primarias:
- Es el "máximo órgano de consulta para la planificación y asesoramiento del Poder Público en los asuntos relacionados con la defensa integral de la Nación,. etc., etc.".
- Le corresponde establecer el "concepto estratégico de la Nación".
El segundo, al reservar al Ejecutivo la clasificación y divulgación de aquellos asuntos que guarden relación directa con la planificación y ejecución de las operaciones relacionadas con la seguridad de la Nación, indica que todo ello se determinará con base a la ley.
Así las cosas, el Consejo de Defensa de la Nación, por una parte y, por la otra, las operaciones relacionadas con la seguridad nacional, responden, ciertamente a niveles distintos (planificación y asesoramiento vs. operaciones materiales de información) pero que convergen en un mismo propósito: la seguridad de la Nación. Y ello tan es así que el constituyente integra ambos planos en un único capítulo (I. Disposiciones generales) del texto constitucional. Aún más, incluso admitiendo la convergencia en el objetivo y la separación funcional entre el nivel de asesoramiento y el operacional -reservado este último al Ejecutivo Nacional-, la Constitución le otorga importancia prioritaria o preliminar a la dimensión asesora; no debiendo olvidarse que la tarea de inteligencia tiene esa finalidad específica. Tanto que remite su regulación a una ley orgánica. No así en lo que hace a la parte operacional o instrumental, que ha de responder a una ley ordinaria.
Todavía más, es de observar que las normas constitucionales mencionadas, en el fondo, no hicieron otra cosa que "constitucionalizar" las antiguas disposiciones de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa. Y de allí que el Consejo de Defensa de la Nación, no sea un mera reunión de asesores, sin más. Todo lo contrario, analizada dicha ley y confrontada con la Exposición de Motivos de la Constitución, tal Consejo es un verdadero "órgano administrativo", en cuyo seno -siguiéndose el espíritu del CONASEDE- se articulan o ensamblan los esfuerzos de inteligencia realizados en lo material por los distintos organismos sectoriales (léase subsistemas) que desempeñan tareas de recolección y procesamiento de información en el nivel gubernamental (Cf. artículos 6 y 13 de la Ley de CONASEDE y Exposición de Motivos de la Constitución).
El suma, la reconversión del actual organismo de inteligencia política (DISIP), reclama de un orden sucesivo que no puede ser vulnerado, bajo pena de que se incurra en severas contradicciones en la materia, aparte de la ya señalada argumentación formal. Así:
- Debe dictarse la Ley Orgánica del Consejo de Defensa de la Nación.
- Luego, se ha de establecer el concepto estratégico de la Nación.
- En orden posterior, el Presidente, debidamente asesorado por el Consejo de Defensa de la Nación y conforme a sus recomendaciones, fija dispositivamente las necesidades -materiales e instrumentales- en el ámbito de las operaciones de inteligencia y de la contrainteligencia.
- Juntamente, debe ordenar, al efecto, la preparación del proyecto de ley ordinaria relacionada con la reserva y clasificación de la información relacionada con tales operaciones (planificación y ejecución de las mismas), es decir, la señalada por el artículo 325 de la Constitución.
Todo lo anterior fue subvertido de manera arbitraria con la Ley del Sistema Nacional de Inteligencia. Y no solo ello. Todavía más, se incurre en errores manifiestos en cuanto a estos asuntos específicos, a saber:
- La ley se abroga como objeto establecer los principios y las bases jurídicas para las actividades de inteligencia (Artículo 1). Y, de suyo olvida que los principios en la materia son los ya establecidos por el Título VII (Capítulos I y II, en especial este último) de la Constitución vigente. A su vez, la base jurídica de la labor material de inteligencia -admitiendo la enrevesada redacción de la norma- de suyo la prescribe el artículo 325 ejusdem.
- La ley rompe con el principio de corresponsabilidad que fija la Constitución en la materia y, lo que es peor todavía, a la par de que ratifica dicho principio en su artículo 2, numeral 1, lo rompe de raíz con el texto del artículo 3, al reservar al Estado toda la labor de inteligencia (léase información, según el artículo 1). En efecto, según la ley "ninguna persona,….., podrá realizar las actividades de inteligencia a que se refiere la ley. Y ellas, según tal ley, no son solo las que tienen que ver con la búsqueda y procesamiento de información criminal, militar o específica de la seguridad de Estado, y que son de lógica reserva "al Estado". Conforme al artículo 2, numeral 3 de la Constitución las acciones de inteligencia "a que se refiere la Ley" comprenden el ámbito económico, político, geográfico, cultural, ambiental, etc.
- El Servicio Nacional de Seguridad, como ente rector y no solo coordinador (léase el artículo 15 de la ley, distinto al del penúltimo proyecto) del Sistema Nacional de Inteligencia, asume para sí y como competencia propia: 1) Asesorar al Presidente de la República (Artículo 17, numeral 2 de la ley). 2) Elaborar y mantener actualizada la Estrategia Nacional de Inteligencia (Artículo 17, numeral 9 ejusdem). Y, parecería evidente que tales responsabilidades son más propias del Consejo de Defensa de la Nación que del Servicio Nacional de Seguridad; a menos que éste sea la Secretaría Ejecutiva del Consejo y actúe como tal y en cuanto tal. Pero ello, en modo alguno se refleja en el texto de la ley comentada.
Ahora bien, puesto a un lado este tema de orden funcional y que toca a la base orgánica y operacional que preestablece la Constitución en materia de Seguridad de la Nación, cabe reparar en otros elementos de igual raigambre constitucional y que evidencian otras severas contradicciones y/o inconsistencias, a saber:
- Siguiéndose de cerca la línea del constituyente, el legislador ordinario reconoce en el artículo 9 de la ley, que la inteligencia está al servicio de todos los poderes públicos. Podría observase que ello, como predicado, no bastaría, pues, antes que todo la inteligencia estatal está al servicio de la Nación, que no la inteligencia al servicio del Estado. Mas, obviando esto y apuntando a lo que es importante destacar: la ley, luego de la señalada declaración sobre su servicio a todos los poderes, al hacerse operativa por vía del Servicio Nacional de Seguridad limita dicho propósito al afirmar que éste sólo asesora al Presidente de la República (Artículo 16) o a su Gabinete ministerial (Artículo 17, numerales 2 y 5). Y no podría decirse que la ley manda la relación del Servicio con los demás poderes u órganos, a tenor de lo que indica el numeral 12 ejusdem; puesto que, lo único cierto es que los demás órganos del Estado mal podrían -sin violar la Constitución- intervenir en la producción de inteligencia como lo indica dicho artículo, pues ella es competencia del Ejecutivo según se infiere del ordenamiento constitucional..
- Amén de lo anterior, el artículo 33 de la ley, al observar que los órganos de los subsistemas del Sistema Nacional de Inteligencia no pueden ejecutar tareas policiales o represivas, y que, necesitados como estén de éstas han de apoyarse en el Ministerio Público, en la judicatura y en las policías competentes, termina desvirtuando tal principio -de hondo arraigo en la filosofía constitucional reciente-. En efecto, fija excepciones abiertas y totalizantes en favor del Servicio Nacional de Seguridad, del subsistema de inteligencia criminal y del subsistema de inteligencia militar, obviando, cuando menos, su natural sujeción a los órganos constitucionales de la Administración de Justicia.
- Huelga cualquier comentario de fondo -pues la falla debe tener su origen en una mala redacción- en cuanto al artículo 34 de la ley. El mismo prohibe la producción de inteligencia animada por discriminaciones étnicas, religiosas, sociales, políticas, etc. Pero, lo cierto es que el legislador agregó una palabra que rompe el sentido racional de la norma: pues al prohibir y señalar los motivos de la prohibición, dice que ella procede cuando esté "motivada únicamente" por discriminaciones. De donde, si a la discriminación se le suma un supuesto distinto y adicional, ella, la discriminación, en la lógica de la ley aprobada, sería admisible.
- Finalmente, cuando reserva al Estado y traslada a su propiedad los medios técnicos de interceptación (artículo 36), lo hace dentro de un contexto tan amplio -no restringido, por ej. a los medios con apoyo en los que puedan realizarse interferencias delictuosas- que, en el supuesto aprobado por la ley, cabrían, incluso, hasta las antenas de radio y de televisión o los servicios de Internet. De buena fe presumimos que ese no es el espíritu de fondo, pero la ley es la ley y así fue redactada, aún equívocamente. Lo que es delicado, pues, tal disposición no sólo prevé la reserva al Estado de estos instrumentos, sino que, a renglón seguido confisca los de particulares nacionales o extranjeros, lo cual puede violentar -por ausencia de las precisiones pertinentes y señaladas- las previsiones de los artículos 115 y 116 de la Constitución.
- Fuera de lo inconveniente -en términos políticos, democráticos e institucionales- del modelo de conducción y de organización, lo que sí fractura la ley de raíz es el ordenamiento ministerial, dada la designación directa e inmediata por el Presidente de un funcionario con rango de viceministro, quien a su vez actúa sólo bajo las instrucciones de este último y en ejecución de sus dictados. Fuera de lo inconveniente de la proposición (contenida en el artículo 19 concordado con el artículo 16 y 17, numerales 1 y 2 de la ley) pues somete al Jefe del Estado al riesgo de tener que responder penalmente por las probables (y casi nunca evitables) acciones ilícitas del previsto Servicio Nacional de Seguridad, lo fundamental es que la hipótesis violenta el contenido de los artículos 238 y 242 de la Constitución. Los órganos directos e inmediatos del Presidente son el Vicepresidente y los Ministros.
Valga, a manera de colofón, una observación final indispensable.
No abundamos en estos comentarios acerca de las razones de conveniencia o de oportunidad de la ley, visto que reducimos nuestras apreciaciones a los aspectos de orden legal y constitucional. Mal podríamos, sin embargo, dejar de citar lo que nos parece de elemental prudencia política.
El intento de reunir con fines de "rectoría" y no sólo de mera coordinación los distintos organismos de inteligencia con los que cuenta el Estado, no sólo elimina los necesarios contrapesos con los que prudentemente debe actuarse en esta materia. Lo que es aún más delicado, al hacer depender al Estado y, sobre todo al Presidente, de la actuación unipersonal del Jefe de un Servicio Nacional de Seguridad, se pone en las manos del último la totalidad del destino público y del ejercicio fáctico del poder.
La experiencia demuestra que el órgano de inteligencia y sus directivos no siempre aciertan en sus apreciaciones. No siempre suministran toda la información que recibe o que procesan. Y por lo tanto, estos llegan a acumular más información que los Ministros de seguridad o de policía y que el propio Presidente. No siempre mantiene el Jefe de un servicio de inteligencia lealtad incólume al Estado o, eventualmente, a su conductor. Por consiguiente, en el contrapeso es donde se asegura el balance necesario tanto para la estabilidad de las instituciones cuanto para la verificación y confirmación indispensable de las informaciones.
El carácter totalizante del modelo, a título de ejemplo, queda revelado en el numeral 3 del artículo 17 de la ley. Este sujeta, en la práctica, el proceso de formulación, ejecución y control de (todas las) políticas públicas a la información del organismo de inteligencia. Y se trata, por lo demás, de un organismo de inteligencia armado y estructurado bajo el esquema de comandos. Quizá podría admitirse esto, de reducirse el susodicho organismo a las actuaciones que tengan que ver directamente con los riesgos para la democracia o la estabilidad institucional del país.
Aaa.
27-6-2000