A. La extorsión y el secuestro extorsivo como amenazas a la Seguridad Democrática
El secuestro y la extorsión ahuyentan la inversión y tienen un grave impacto psicológico: los individuos, las familias y la sociedad viven con una sensación de permanente vulnerabilidad. El temor al secuestro y a la extorsión fragmenta la sociedad.
Sin embargo, el término secuestro abarca dos tipos de fenómenos distintos: el 32% de los 2.986 secuestros reportados en el año 2002 corresponde a casos de secuestro simple y el 64% corresponde a secuestros extorsivos. El secuestro simple registrado responde generalmente a denuncias entabladas por padres que reclaman la custodia de sus hijos o a otro tipo de estrategias que se basan en tal tipificación para resolver conflictos de índole intrafamiliar. Este tipo de secuestro requiere un tratamiento diferente al que debe dársele a la lucha contra las organizaciones criminales organizadas para extorsionar y secuestrar sistemáticamente.
En Colombia, a diferencia de otros países, el secuestro extorsivo y la extorsión no son sólo problemas delincuenciales o de policía: al igual que el narcotráfico, constituyen mecanismos básicos de financiación de las acciones terroristas de las organizaciones armadas. En el año 2002, más de 2.000 colombianos de todas las condiciones sociales fueron secuestrados por los grupos subversivos y por las autodefensas ilegales (1.836 y 183 respectivamente). El pago de rescates por éstos financia el terrorismo.
El secuestro extorsivo no es sólo utilizado para financiar el terrorismo. El secuestro extorsivo es una amenaza directa a la democracia y a la voluntad democrática de la población: 145 funcionarios públicos y dirigentes políticos fueron secuestrados el año anterior, entre ellos una candidata presidencial, 16 alcaldes, 27 concejales, un gobernador y 18 diputados, mientras que 5 miembros del congreso permanecen en cautividad. Adicionalmente 71 miembros de la Fuerza Pública fueron secuestrados el año anterior, 33 de las Fuerzas Militares y 38 de la Policía Nacional.
Las organizaciones armadas ilegales subcontratan extorsiones y secuestros extorsivos con bandas de delincuencia común que actúan bajo la protección supuesta o real de estas organizaciones. Por ello, una parte importante de los 1.924 secuestros extorsivos que se cometen al año en Colombia, 526 son de autoría indeterminada. Terrorismo y delincuencia común confluyen en una industria inhumana que, como el asesinato de civiles, no tiene justificación y pone en peligro la estabilidad de la Nación.
B. Objetivos de Política
El objetivo general de esta política es reducir el número de casos de extorsión y secuestro extorsivo en un 40% durante el cuatrienio.
Objetivos específicos: el objetivo general de política se alcanzará mediante una serie de lineamientos estratégicos orientados a (i) incrementar los costos de comisión de estos delitos y (ii) consolidar la confianza de la ciudadanía y la credibilidad de la comunidad internacional en la capacidad del Estado colombiano para enfrentar la extorsión y el secuestro extorsivo.
Todas las acciones y las actividades contra la extorsión y el secuestro extorsivo de las diversas entidades gubernamentales estarán explícitamente orientadas al logro de estos objetivos y deberán desarrollarse en el marco de los siguientes lineamientos estratégicos.
C. Lineamientos Estratégicos
Desarticular Judicialmente las Organizaciones
El secuestro extorsivo y la extorsión son industrias criminales organizadas que tienen la capacidad de aprender y de reaccionar velozmente. Los nexos entre las organizaciones armadas ilegales y la delincuencia común –que ha cometido el 15% de los secuestros con autor establecido en 2002- configuran complejas estructuras de criminalidad organizada, vinculadas financiera, estructural y operativamente a las actividades bélicas y terroristas. A medida que dichos grupos y redes evolucionan van dejando a su paso estructuras, conocimiento y tecnologías de fácil escalamiento, replicación e innovación.
El eje de la lucha es desarticular las organizaciones criminales dedicadas sistemáticamente a la comisión de estos delitos.
Para este fin se constituirán mesas de trabajo interinstitucionales que, actuando como estructuras de apoyo para la centralización y el análisis de la investigación y de la información de inteligencia estratégica y operacional, conduzcan a la desarticulación de bandas y organizaciones específicas. Estas estructuras de apoyo, desde su inicio, estarán asociadas a un fiscal o equipo de fiscales.
Este trabajo se articulará a la Unidad de Información y Análisis Financiero –UIAF- del Ministerio de Hacienda para conocer en detalle los flujos de dinero de las organizaciones criminales y las estructuras criminales y para aplicar la extinción de dominio sobre la totalidad de los recursos utilizados o extraídos de la extorsión y el secuestro.
La prioridad será desarticular las cinco estructuras que concentran el mayor número de secuestros extorsivos.
Para apoyar el logro de estos objetivos se destinarán recursos para (i) adquirir equipos de inteligencia e investigación electrónica acordes con los avances tecnológicos; (ii) capacitar equipos conjuntos de las Fuerzas Militares, la Policía, el DAS, el CTI y la Fiscalía en investigación, acopio de pruebas y manejo de escenas de crimen y (iii) ejecutar planes de pago de recompensas por resultados.
Se formalizarán alianzas con las empresas de telefonía fija y móvil para mejorar la calidad y la oportunidad de la inteligencia y la investigación técnica.
Incrementar los Rescates de Personas en Cautiverio
Se incrementará el número de rescates exitosos realizados por los organismos de seguridad del Estado para (i) devolver la libertad a más secuestrados; (ii) disminuir el número de días que permanecen cautivos los secuestrados; (iii) disminuir los recursos financieros que ingresarían a las arcas de las organizaciones criminales y (iv) consolidar la confianza de los colombianos en los organismos de seguridad del Estado y la credibilidad del Estado ante la comunidad internacional.
La decisión sobre realización de rescates se basará en niveles de información mínima requerida y en criterios que permitan determinar las probabilidades de éxito de cada intento de rescate. Si la información requerida no existe, se complementará con información de investigación e inteligencia para que dicha decisión pueda ser tomada. Se evaluará la necesidad de aquiescencia de los familiares para realizar los operativos de rescate.
Para dar curso efectivo a este lineamiento estratégico, se evaluarán y redefinirán las estructuras, ubicaciones y jurisdicciones de los Grupos GAULA y se armonizarán sus protocolos con las unidades operativas y regionales de la Fuerza Pública, el DAS y la Fiscalía. Se mejorarán los niveles de entrenamiento operativo y se mantendrá la capacidad de reacción mediante simulacros periódicos. La readecuación de esta estructura también será de utilidad para la desarticulación de las organizaciones dedicadas a la comisión de estos delitos.
Así mismo, se implantarán esquemas y se realizarán ejercicios programados y aleatorios de lucha contra la corrupción y contrainteligencia en los grupos GAULA y cada uno de los organismos involucrados en la lucha contra estos crímenes y en aquellos desde los cuales las organizaciones criminales con capacidad de infiltración puedan interferir la labor de las autoridades o facilitar las actividades delictivas.
Mejorar la Información para la Toma de Decisiones
Se mejorará la calidad de la información sobre estos delitos para hacer un mejor uso de ésta en la toma de decisiones. Para ello, se debe (i) estandarizar los criterios de clasificación y manejo de las estadísticas y (ii) obtener permanentemente información detallada sobre cada uno de los casos existentes.
Se pondrá en funcionamiento un sistema de información descentralizado compartido por todas las organizaciones con responsabilidades en la lucha contra la extorsión y el secuestro, que recoja la información relevante de la cadena de valor de estos delitos y que permita obtener distintos tipos de informes que apoyen la toma de decisiones. La prioridad es construir una base de datos que permita hacerle seguimiento a cada caso individual de secuestro extorsivo existente en el país.
Con el fin de determinar con mayor precisión la estructura de costos de la comisión de estos delitos, permitir la anticipación de nuevas formas de operación y apoyar la toma de decisiones, se realizarán análisis sistemáticos sobre su evolución, sobre sus características, comportamientos, patrones geográficos y temporales y sobre los modus operandi existentes. En particular, sobre el fenómeno de la extorsión se sabe aún muy poco, razón por la cual acciones iniciales en este sentido priorizarán la recopilación y análisis de información para precisar el alcance de las acciones del Estado en el diseño de esta política.
Implementar un Sistema de Recepción y Seguimiento de Casos
Se implementará un sistema de recepción y seguimiento de casos para (i) asegurar una relación directa, estable y amable con las víctimas y sus familiares; (ii) producir una mejor información judicial, táctica y estratégica; (iii) direccionar adecuadamente las denuncias y (iv) asegurar que los Grupos GAULA se concentren en casos de extorsión y secuestro extorsivo.
Consolidar una Agenda Internacional Contra la Extorsión y el Secuestro Extorsivo
Se propiciarán de instancias y gobiernos internacionales (i) pronunciamientos contra las organizaciones que practican el secuestro extorsivo y la extorsión y contra las prácticas que favorecen o facilitan estos delitos y (ii) apoyos efectivos por parte de estos actores relevantes internacionales.
Se construirán redes de cooperación internacional contra la extorsión y el secuestro extorsivo que incluyan, entre otros, apoyos en información de inteligencia, capacitación en protocolos operativos y protocolos de investigación y de inteligencia, entrenamientos e información tecnológica.
Incrementar la Capacidad Preventiva del Estado y la Ciudadanía
Se realizarán campañas masivas de información y concientización, en especial para que la ciudadanía (i) denuncie oportunamente los casos de extorsión y secuestro; (ii) informe a las autoridades la existencia de actividades sospechosas y (iii) entienda que cuenta con todo el apoyo del Estado para no ceder al pago extorsivo.
El Gobierno Nacional abrirá canales de comunicación simples y efectivos para facilitar la denuncia de estos delitos. Se realizarán campañas focalizadas de prevención para grupos de alto riesgo.
Se propiciará la adopción voluntaria de códigos de conducta en gremios, empresas, colegios, universidades, familias, entre otros, para detectar de la manera más rápida posible hechos o situaciones relativos a un secuestro o extorsión.
El Gobierno actualizará las tecnologías de alerta y comunicación disponibles y apoyará su uso mediante el mejoramiento continuo de los protocolos de reacción de los organismos de seguridad e investigación del Estado, especialmente aquellos que permitan incrementar la capacidad de realizar rescates en las primeras 24 horas después de ocurridos los secuestros.
A fin de mejorar los esquemas de prevención y de apoyar la desarticulación de organizaciones mediante acciones de contrainteligencia (i) se identificarán las alianzas realizadas por las organizaciones que cometen estos delitos para obtener información sobre sus víctimas potenciales y para facilitar la comisión de estos delitos y (ii) se identificarán las fuentes de información de los delincuentes en supermercados, cámaras de comercio, bancos, notarías y en organizaciones del Estado como las oficinas de instrumentos públicos y el Ministerio de Hacienda.
Se desarrollará un programa de seguridad e inteligencia carcelaria y penitenciaria que impida las extorsiones y los secuestros extorsivos cometidos desde las cárceles, minimice el aprendizaje criminal de los internos y provea información valiosa para la desarticulación de organizaciones delictivas.
Normatividad
Se identificarán los elementos jurídicos que son un obstáculo para implementar los lineamientos estratégicos mencionados anteriormente y se consolidarán los elementos necesarios para mejorar la lucha contra la extorsión y el secuestro, que serán presentados a consideración del Congreso en una nueva iniciativa jurídica contra la Extorsión y el Secuestro.
Objetivos Medibles
El desarrollo de esta política se articulará, desde el comienzo, a la construcción de un sistema de seguimiento y evaluación, basado en indicadores de gestión y resultados robustos, que permita (i) entender los efectos de las políticas y de su implementación y (ii) tomar decisiones de redireccionamiento estratégico o de política.
Esquema de trabajo
Las decisiones de política sobre el manejo gubernamental de la lucha contra la extorsión y el secuestro serán aprobadas por el Presidente de la República y se formularán mediante documentos de política presentados al Consejo de Seguridad Nacional. Para asegurar la comunicación, la coordinación y el adecuado cumplimiento de las acciones de todos los organismos involucrados, el Consejo Nacional de Lucha Contra el Secuestro –CONASE, presidido por el Ministerio de Defensa Nacional, asignará recursos y tareas y realizará un seguimiento permanente de las políticas implementadas por las entidades en él representadas con el apoyo de la Vicepresidencia de la República.
